武漢肺炎》指定倖存者!英國首相強生住進加護病房,按下核彈的權利在誰手上?

武漢肺炎》指定倖存者!英國首相強生住進加護病房,按下核彈的權利在誰手上?
英國首相強生(Boris Johnson)感染新冠肺炎病毒,「指定倖存者」外相拉布(Dominic Raab)可以「代行」多少首相職務?圖片來源:截自BBC直播
2020-04-09
文・歐洲動態 圖・Shutterstock
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感染了武肺病毒的英國首相強生(Boris Johnson)星期一(6日)晚上要轉送加護病房後,英國政壇與這幾天部份報章的頭版開始問一個問題:「指定倖存者」外相拉布(Dominic Raab)可以「代行」多少首相職務?

「指定倖存者」是美國政壇的術語,意指在一些全體政府官員要出席的場合,例如國情咨文,政府要安排一名官員身處另一地點,以免該場合被襲擊而在場人士全部有傷有亡時,即時也有一個官員可暫代出任總統。

「學術討論」而言,英國首相代理安排,以及拉布目前手握多少首相權力,是個很複雜的問題;但實際上其實沒有那麼不明朗,至少就誰「在做首相工作」這一點,是很明確的:

1. 如果強生臨時不能執行任務,就由拉布代行首相職務,就正如現在的情況——政府之前已經明確宣佈了這個案排,因此沒有爭議;而現在拉布已接近成為「代首相」,政府昨天宣佈,如果連他也不能履行政府職務,下一個接手首相工作的將是財相蘇納克(Rishi Sunak)。

2. 如果強生任內死亡,最有機會出現的情況是:由內閣推薦一個首相人選,而這名首相只是看守性質;待保守黨選出新黨魁,或處理完疫症危機後保守黨進行黨魁選舉,再由這名新黨魁出任首相。

所以,英國不會群龍無首的。

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英國首相強生(Boris Johnson)感染新冠肺炎病毒。英國首相強生(Boris Johnson)感染新冠肺炎病毒。

然而,如果真的要「學術討論」的話,這個問題就複雜了。

複雜,在於英國政制是採取不成文憲法,很多規則沒有寫明,只能靠多年來建立的政治倫理來推敲出最合理的做法;而一些幾十年來都在做的事,不一定是唯一一個選擇。

十年前英國出現懸峙國會前,我也寫過類似問題。例如,儘管絕大部份首相都是國會最大黨的黨魁,但從沒規定一定要由黨魁擔任首相。

在首相署任方面,要先講述一些英國政體的基本倫理原則。

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原則一:英國沒有「副首相」的概念。

拉布同時有「首席國務大臣」的銜頭,以顯示他是內閣第二號人物。2010至2015年時,英國也有「副首相」克萊格(Nick Clegg),但這些只是虛銜,跟美國「副總統」意義完全不同。

在美國,「副總統」作為總統的副手,憲法列明如果總統短暫不能工作,例如1980年代總統雷根被暗殺要緊急住院手術,甚至任內身故、辭職或被彈劾,總統一職皆由副總統頂替,而且副總統擁有總統的全部權力。

然而在英國,即使被稱為「首席國務大臣」,甚至是「副首相」,首相仍然可以指定其他大臣必要時代行他的職務。因此我說,英國政體沒有「副首相」的概念。

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原則二:首相就是首相。

目前,英國由外相拉布(Dominic Raab)暫代首相職務。目前,英國由外相拉布(Dominic Raab)暫代首相職務。

英國政制沒有「代理首相」甚至「看守首相」的概念。原由在於,英國是內閣集體負責制,嚴格而言首相只是一個大臣,跟其他大臣平起平坐;只是歷史習慣,使首相逐漸變成內閣和政府的領袖。

這亦解釋了為何會有原則一:既然首相只是「另一個閣員」,那就不需要特別為他設一個副手;否則難道所有大臣都要設一個副手、都要寫明他們不能工作時由誰代理?

而且,全部大臣都是英國君主的大臣,由君主任免,現在只是強生進了加護病房,不是連英女皇也入了加護病房;既然是君主會處理首相任免問題,沒理由另寫一套規則去處理代理問題。

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原則三:首相只有在任內死亡、辭職或被君主撤換,才失去首相的職權。

當然,第三個可能性在君主立憲的原則下,不會再出現。基於原則二和原則三,只要強生不辭職、未過世,英國就只有一個首相——那就是強生。

正常情況下,例如強生外訪或放假,他也只是指明某位閣員「代行」他的職務,例如代為出席每週首相質詢,但並非「代理首相」;這跟香港行政長官外訪時,由另一名官員在香港擁有「代理行政長官」職銜的做法不同。

而且,首相會指明相關大臣代行什麼職務,而如果有重要事務,他仍可在海外或暫停休假處理。

這就解釋了為什麼一些英國傳媒形容,目前英國政府陷入領導真空。因為拉布不是擁有全部首相權力,最明顯的就是他不能撤換個別閣員。

如果強生數天內康復並能重新工作,這個問題就不大;但如果拉布要「代行」首相職務一段時間,就難保期間不會出現有大臣出現醜聞或失誤而面對下台壓力的情況。另外,拉布亦不會進行首相每週覲見女皇的工作。

另一個具爭議的是國安問題。如果英國現在面對國安、軍事威脅,拉布能否作出軍事指揮指示?最明顯的一個問題是:他可否下令英軍動用核彈?

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防疫期間,倫敦原先熱鬧的街區也變得冷清。防疫期間,倫敦原先熱鬧的街區也變得冷清。

外界認為,拉布目前最需要代行的工作是抗疫,當中不少都只「見招拆招」的措施及日常運作事務。但這也不是不具爭議的。

例如,英國目前的抗疫限制措施,截至下週一復活節假期是最後一天。昨天的記者會上,藍韜文被多次問及屆時會否/何時檢討有關限制措施時,他不能回答。理由是:強生的指示是執行抗疫策略,若要對這個策略作出根本改變,或進入下一階段,沒人知道拉布是否有這個權力。

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原則四:首相是閣員「同眾之首」(Primus inter pares)

這一點在原則二已提及。首相都只是其中一名閣員,政府的重大決策要由內閣通過,首相在內閣表決中都只有一票。

當然,在英國政制下,首相可透過其他權力、影響力,使自己變成可領導、掌控政府決策大方向,但這始終跟美國的總統制不同;總統跟副總統、白宮官員及閣員,是有上司和下屬的關係。

從這個原則出發,就可以推敲到目前英國政府要如何決策——就是很多決定要交回內閣集體決定,或至少要幾個較資深的閣員,或掌管相關部門的閣員,尋求共識,達成一致。

拉布在當中能發揮多少影響力,要看他的政治手腕,但他肯定不能「自己說了算」,不能強推自己的想法。要有幾個相關大臣首肯,才能拍板,然後才向公眾說這是他領導下所作的決定。

更傾向內閣集體決策,會削弱整個指揮鏈,尤其在目前危機狀況下,有更多時候要由一人獨自拍板;萬一大臣之間有分歧,就少了一個人去擺平,或由他一錘定音。

不過,我不太擔心這會造成問題,畢竟現在危機嚴峻,我有信心各大臣在這個狀況下,即使出現重大分歧,都會盡快妥協,達成一個方案出來。

隨著新冠肺炎疫情蔓延,倫敦街頭上的人紛紛戴上口罩。隨著新冠肺炎疫情蔓延,倫敦街頭上的人紛紛戴上口罩。

現在,英國政府應對疫情的更大問題,應在於醫療官僚及官方專家身上。

他們一開始對疫情樂觀的假設出錯,導致現在要處理更嚴重的疫情;而且之前多年NHS公共醫療系統資源不足,以及醫療系統的一些陋習,使得病毒測試、醫護人員保護物資等至今仍然不足。說實話,就算強生健康沒問題,仍在工作,都不見得可迅速解決到這些問題。

所以,與其擔心首相不在,倒不如擔心這些前線問題。

原則五:英女皇「按卸任首相的建議委任新首相」

英國女皇伊麗莎白二世。英國女皇伊麗莎白二世。

最後,討論最極端的情況:強生不幸逝世。

英國史上只有七位首相在任內死亡,上一個已經是維多利亞年代1865年過世的巴麥尊(Lord Palmerston),上一個任內重病的首相則是邱吉爾。他1950年代第二度出任首相時中風,但他對外隱瞞消息,假裝仍在工作,而且奇跡般迅速康復,才不致出現政治危機。

要重提英國君主決定首相人選的方式,是因為如果強生真的任內身亡,那就沒有人向君主建議應該委任誰做新首相,要由君主自己挑選,可能破壞君主的政治中立。

君主最終決定首相人選的原則,是誰能「獲國會信任」,即過半議員支持。現在的情況較好,因為保守黨單獨在國會掌控過半數議席,亦即保守黨決定誰做首相,英女皇就可以委任那人做首相。

總之,不能出現英女皇委任了首相後,國會卻立即對首相通過不信任動議,或有人公開質疑這個人選不獲國會信任。

由此可知,強生一旦過世,即時會由內閣決定新首相人選,這是最合理又最快捷找出一個「獲國會信任」的人選的方式;但這個人只能臨時性質,待保守黨選出新黨魁後,便由新黨魁接任首相。


【本文部份內容來源/相關報導】
智庫 Institute For Government的文章
衛報/Boris Johnson to stay in hospital amid concerns over political vacuum
電訊報/Government power vacuum emerges as decision on coronavirus lockdown looms

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