內政部的身分證換發政策，推動程序上出現許多瑕疵；計畫實質內容，民間也有不少質疑聲浪，並且展開連署，試圖督促政府公開更多資訊，並暫緩政策施行。
為釐清身分證換發爭議所在，我們訪問了研究資訊法的中研院法律所研究員邱文聰。這一切，要從台灣身分證制度起源談起。
為什麼一定要發身分證？身份證的制度起源與目的
邱文聰指出，台灣身分證制度起源之一，是日治時代的戶籍管理制度，可以說是日本殖民的制度遺產；但事實上，日本的制度並沒有台灣現在的身分證或身分證統一編號。
因此他認為，身分證與身分證統一編號真正的制度起源，是國民政府1949年後才引入台灣。要了解這套制度，就要回頭去看最初在中國的戶籍法。
戶籍法制訂於1931年，一開始並沒有身分證或身分證字號的規定，純粹只有戶籍管理功能。「身分證」一詞，首見於1942年國民政府在戰時首都重慶市實施的《重慶市居民登記實施辦法》，才開始有結合戶籍及身分證件的制度。不過，這只是一個城市所發行的、為戰時方便敵我識別及配發戰時物資而設的制度，並未通行全國。
從立法歷程來看，戶籍法中最早出現「身分證」一詞，是1945年修正通過、隔年公布施行的版本。
考查當時的修法理由，身份證是附屬於戶籍，為方便互相參照而設。由於當時戰爭剛結束，各地尚在重新整頓、振興重建時期，為確認國家與人民間權利義務的對象，作為行使權利與履行義務時，可由本人提出的身分證明方法，才會有「效用及於各地」的規定。
這是要求各地政府必須承認由其他地方政府發行的身分證，一樣具有法律效力，讓持有身分證的人能在各地旅行和生活，才使身份證有普及各地的效力。
到了1948年，又因國共內戰制定了《動員戡亂時期製發國民身分證實施辦法》，要求各地政府一定要發行身分證，以管理人口遷徙與敵我識別；並可作為「機關配賦權利義務」時，人民身分識別的工具。
這就是將「身分證」制度引入戶籍法的開端。
邱文聰認為，「身分證」制度的功能，在於確認國家和人民間的關係；也能在人民與國家主張權利、或國家要求人民履行義務時，用來確認身份與關係。（延伸閱讀｜日本數位身分證My Number｜憂遭政府監控，40歲以下僅12%領證）
身分證在法律上及現實上的落差
但到了今天，身分證的用途相當氾濫。不只去飯店住宿需出示身分證，因防疫需求，餐廳要採取實名制，客人也須出示身分證。
身分證產生了各種新的應用型態，但在法律制度面上，身份證仍只有兩種功能：戶籍管理功能，以及界定國家和人民間權利義務關係的「身分識別」功能。
也就是說，身分證的應用與利用現實上相當廣泛，但卻不見得為法律所允許。
因為，法律並沒有就「何時可蒐集及利用人民身份證及其識別資料」，做出清楚的界定及規範，造成現實上身分證的濫用。
邱文聰認為，回到戶籍法立法目的及功能，「並沒有賦予主管機關取得超越戶籍管理或界定國家人民關係以外的、具備其他功能身分證的權限。」
從台灣身分證制度的歷史軌跡來看就能發現，法律規定與現實應用有相當大的落差；而這個落差，正是理解內政部推動數位身分證換發計畫爭議的起點，或許也能提供一些解答的線索。（延伸閱讀｜為何我們反對內政部的數位身分證政策？）
邱文聰（左）認為，台灣的身分證使用規定應回頭檢視戶籍法的目的及功能。
戶籍法怎麼解釋都行？
只要想一想，現實生活中哪些事需要用到身分證，就能知道身分證的應用，已擴張至生活中各個層面。
然而，主管機關內政部並未設法處理「應用過於氾濫」的問題，反而提出一個有更多功能、更容易被濫用的數位身分證換發計畫。這是為什麼？
「其實，從內政部自己向來的主張來看，戶籍法的授權是足夠的。沒有上述『法制不備』的問題，」邱文聰說。
怎麼說呢？《戶籍法》第51條規定，「國民身分證用以辨識個人身分，其效用及於全國」。內政部憑這個規定就主張，既然身分證效用及於全國，那麼就不一定只限於戶籍管理，而是可以在實體、數位等所有環境中使用。
由此延伸，在數位環境中使用電子身分證，就不只是為了「戶籍管理」，而會將個人資料透過電子身份證轉換為私人商業所用。換句話說，一旦採用了電子身分證，在實體或網路空間，幾乎沒有任何使用限制。
不過，從前面的歷史軌跡來看，所謂「效用及於全國」（當時用語是效用及於「各地」），真正的目的是在拘束全國各地政府機關，必須承認其他地方政府所發行的身分證效力，而非授權主管機關做原始「戶籍管理」以外的身分證功能設定。
也就是說，從頭到尾，「效用及於全國」的效用，只是用來管理戶籍而已，不是用來買車票、買演唱會門票、領口罩、登記三倍券等等。（延伸閱讀｜換發數位身分證，是拿隱私換便利？）
內政部的第二個依據則是《戶籍法》第52條，授權主管機關可決定身分證之格式、內容、製發等。
將紙本身分證改為晶片數位身分證，照內政部的說法，不過是格式上的改變，並沒有超過法律的授權。所以，當全世界有82%的國家使用晶片身分證明文件，在所謂「數位化」浪潮之下，內政部當然更有充分的法律授權推動這個政策。
內政部在公開資料中，經常以國外發行數位身分證的趨勢及法制實例，作為推動政策的理由。究竟外國數位身分證的制度是如何呢？
如果按照內政部的說法，其他國家也發行數位身分證，那他們是否也同樣認為這只是格式上的轉變？難道他們也有戶籍管理的制度？電子身份證只是形式變化，實質上和紙本身分證沒有不同，無須太過擔心？
「簡單地說，答案並不是像內政部所說的，只是格式轉變這麼簡單而已，」邱文聰認為，這牽涉到身分識別制度的大變革，事涉人民的權利以及國家的權力行使，「我們需要一部專法，針對身分證的數位化做出比較嚴謹的規範。」
（本文獲作者授權轉載）
【延伸閱讀】
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中研院法律所資訊法中心將於7月29、30兩日，舉行「數位時代下的國民身分證與身分識別研討會」，除了邱文聰研究員談到法制面的問題，也會針對政府對於晶片身分證的應用規劃（T-Road）、數位智慧政府的建置、趨勢等相關議題有所討論。
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