是解方，還是另一場風險？租金管制成敗在制度設計

針對此，行政院於2025年9月提出《租賃住宅市場發展及管理條例》改革方案，內容涵強化租賃雙方權益、保障三年租期，以及限制續約時的租金漲幅等措施。

此舉一出，爭議即起，特別是「租金管制」這一議題。支持者視其為社會安全網的必要補強；反對者則憂心房東退場、供給萎縮、催生漲租等副作用。

本文將從經濟學理論、公共政策框架與國際經驗三個面向，釐清爭點，並探討對台灣制度設計的啟示。

來自經濟學的共識：租金管制弊大於利

諾貝爾經濟學獎得主保羅．克魯格曼（Paul Krugman）曾打趣地說：經濟學家在多數政策上意見分歧、爭論不休，唯獨在反對租金管制這件事上，能達成「罕見共識」。

瑞典學者林德貝克（Assar Lindbeck）更以辛辣比喻指出：「除了轟炸之外，租金管制是摧毀城市最有效的方法。」這些說法看似誇張，卻真切反映主流經濟學界對租金管制的深刻警惕。

反對理由很明確：租金管制違反市場供需的基本邏輯。

在自由市場機制下，租金會經由供需曲線達成均衡價格，它既是租客支付意願的展現，也反映房東的邊際回報。當政府強行設定低於均衡點的「價格上限」，等於切斷市場的自我調節機制，失衡隨之而來。

如下圖所示，當政府將租金上限定於市場均衡價格以下時，需求立刻暴增，產生「超額需求」；而房東因報酬下降，會選擇出售、改為自住或轉向短期出租，甚至乾脆閒置房屋。結果是需求增加、供給減少，交易量反而下降，整體社會福利反而出現出現「淨損失」。

緊接著，市場必然轉向「非價格配給」「非價格配給行為」係指在價格受到上限限制時，交易雙方透過其他條件來分配稀缺資源。（non-price rationing）：房東可能要求轉讓費、抬高押金、收取仲介費，或藉裝修費、管理費名目暗中加價；甚至轉向短租或日租規避監管。這些額外負擔最後仍由租客埋單，形成難以稽查的「隱性租金」。

同時，由於報酬受限，房東會減少維修與投資，導致租屋品質下滑。受管制市場消化不了的需求，將轉向未受管制市場，推升當地租金。

總結來說，租金管制在主流經濟學家眼中，既無效率，也不公平，結果往往是弊大於利！

租金管制對租賃市場供需影響示意。圖片來源：Progress-less.org

為何還是要採用？從自由市場到社會權的反思

既然經濟學界幾乎一致反對，為何租金管制仍在許多發達國家施行？絕非不懂，而是基於對市場失靈和社會權利的務實回應。

首先，租屋市場遠非教科書裡的「完全競爭市場」完全競爭市場（Perfect Competition）指的是一種理論上的市場結構，其特徵包括：市場上有眾多買方與賣方，任何一方都無法影響價格；商品完全同質，資訊充分透明；市場進入與退出毫無障礙；生產要素可自由流動。在這樣的條件下，價格會自動調整至供需均衡點，使資源配置達到效率極大化。（Perfect Competition）。房屋供給高度不彈性、物件差異極大，資訊又極度不對稱。房東與房客的議價力量失衡，租客往往處於弱勢。

此外，高額押金、仲介費、搬遷成本，以及孩子轉學、社區網絡中斷等「非經濟成本」，都構成了現實生活中難以跨越的摩擦成本「摩擦成本」（friction costs）指在市場運作中，由於交易、資訊或調整過程無法即時完成，而產生的各類額外成本。此概念用以說明現實市場相較於理論上完全競爭市場的調整遲滯與效率損耗。（friction costs）。這些結構性問題，是市場供需模型無法衡量的。

其次，從社會權的角度來看，租屋並非單純的市場商品。它攸關勞動力再生產、社會照顧與社區穩定，是現代城市的公共基礎。

若任由租金飆升、居住不穩，不僅加重個人財務壓力，更可能外溢為教育中斷、社福支出增加、治安惡化，乃至通膨加劇等社會成本。因此，在公共政策的語境中，租金管制是一種將上述「外部成本內部化」的政策工具。

同時，政治壓力也是關鍵動力。

在租屋市場中，青年與勞工階層的主要消費人群，自然形成一股強大的民意，要求國家保障其居住可負擔性。雖然房東與地產業者的遊說力與資源遠勝原子化的租客群，但自上世紀七○年代以來，經歷多場社會運動與民意壓力，租金管制仍在許多國家陸續落地。

總體而言，租金管制是基於市場失靈與保障基本居住權的考量，在市場效率與社會分配正義之間進行調節的政策工具。

美國各州租金管制政策示意圖，它反映出美國在租金管制議題上高度歧異且衝突的政策景觀。圖片來源：Yield Pro

聚焦論辯：租金管制的作法的演進

正反雙方的論辯，最終都必須回到制度設計與實際運作。國際經驗顯示，租金管制隨著時代與市場條件，已歷經三代演變租金管制的「三代分類」最早由 Arnott（1995）提出，後經 Lind（2001）與後續研究加以修正，其依據在於管制範圍與價格彈性的差異。，從嚴格凍漲走向「調節型租金管制」（Moderate Rent Control）的作法。

第一代管制誕生於1930至1950年代戰爭與住房短缺時期，以凍漲或嚴格限價為主。

此作法短期內雖提供了強力租客保障，但代價是市場僵化、供給驟減與黑市交易盛行。以二戰後的英國為例，租金凍漲讓私人出租房源比例在十年間從45%跌至25%，印證了經濟學家對「供給與品質下降」的警告。

為了矯正第一代政策問題，第二代管制出現在1970年代末期，面對通膨與租金暴漲，管制改為與消費者物價指數（CPI）或租金指數掛鉤，不再凍漲，而是限制續租漲幅，兼顧租客可負擔與房東回報。

例如德國的「租金鏡像制度」德國「租金鏡像制度」（Mietspiegel）於1974年納入《民法典》，由地方政府與房東、租客團體合作編製「當地通行租金」，作為續租漲幅的參考依據。至2022年，《租金鏡像改革法》（Mietspiegelreformgesetz）則明確針對「合格租金鏡像」的統計方法與更新週期，並賦予其在法院審理租金爭議時具推定效力，進一步強化其科學性與法律拘束力。（Mietspiegel），由政府蒐集市場資料估算「參考租金」，作為調整依據與漲幅上限。

第三代管制則於2010年代新一波可負擔危機中成形，強調「彈性與精準」。不再採全國或全市統一標準作法，而是依地區、房型、屋齡與市場壓力設定不同的管制上限。

例如法國的《阿呂法》法國的《阿呂法》（Loi ALUR）於2014年頒布，授權地方政府於「租金壓力區」（zones tendues）依據市場調查資料制定「參考租金」（loyer de référence），並設定上下限區間（±20%），作為新租租契約的調控基準。（Loi ALUR）授權地方政府針對租屋壓力高的區域實施限租，依區位及物件特性制定「參考租金」與上下限，同時與全國性的「租金指數」法國的「租金指數」（IRL） 2008年《租金指數法》（Loi n°2008-111 du 8 février 2008 relative au pouvoir d’achat）設立，由國家統計與經濟研究院每季公布。該指數以家庭消費支出中「不含房租與菸品」的物價變動為基礎，用以限制續租時的租金調整幅度，為全國統一適用的法定上限。（IRL）機制相銜接，對新簽約與續租的租金進行更精準的差異化管理。

三代租金管制模式彙整表

管制之外：鼓勵出租、穩定供給的配套戰略

國際經驗也顯示，租金管制若要發揮穩定效果，必須與鼓勵出租、增加供給的配套策略並行。

首先，應透過稅制設計讓房東有合理報酬，使其願意長期出租。

這包括：租賃所得抵減機制，使租金收益稅負低於一般所得；依據租期長短與維護水準，給予房屋持有稅優惠，以及未來出售房屋資本利得稅優惠減免等。

其次，積極引導市場興辦出租住宅，以增加供給。

可透過長期低利融資、貸款保證、稅負減免、公地長期地上權等方式，鼓勵專業化租賃機構與建商投入興建。同時，對新建或首次出租的房源多設有「豁免期」，在一定年限內不受租金上限限制。

最後，須抑制屋源空置或轉做他用。例如；課徵空屋稅，避免房屋閒置不出租；透過法令收緊短租（如 Airbnb）比例與規範，確保居源不被侵蝕。

實施租金管制國家相關配套機制

對台灣的政策啟發

綜觀前述經驗，對於租金管制的制度設計，有兩個關鍵提醒：

第一，沒有可靠的租金資訊，管制將缺乏合理基礎。

無論是第二代或第三代制度，掌握精確的市場租金數據是前提。台灣必須確認：是否已建立具統計意義的參考租金或租金指數？若答案是否定，管制的公正性與正當性將面臨嚴峻質疑。

第二，沒有配套的供給誘因，管制恐引發負面效果。

如缺乏引導出租的配套措施，租金管制恐面臨房東退場、市場閉鎖風險。

台灣必須檢視：是否有結合長租稅減、建設融資、空屋稅等規劃？若毫無相應準備，此政策的效果與可延續性將難以確保。

這是一場在經濟效率與社會公平之間尋求平衡的艱鉅改革。唯有在制度設計與配套機制上拿捏得當，立意良善的「限漲」措施，才能真正化為安居的保障，而非在市場反撲中走樣。

延伸閱讀

• 房地產GDP貢獻不及製造業1/20！全球三大房市崩盤啟示：炒房救經濟為何是搬石頭砸自己腳？
• 台灣還要等多久！韓國「租屋三法」上路，租客如何不再被房東綁架？
• 漲租六成、深夜破門 台日夫妻親揭租屋黑市：台灣房東權力太大了！