閱讀重點
- 土地治理是關鍵：台灣社宅推動卡在公有地稀缺與財政吃緊，必須建立土地重劃、價值捕獲、土地儲備等治理機制，才能支撐多元取得模式
- 國際經驗借鑑：西班牙將社宅寫入土地開發規則、紐約以容積換住宅的強制包容性區劃、維也納透過公有土地長租，都成功創造可負擔住宅
- 台灣制度改革：整體開發需先行鎖定社宅義務、增額容積從代金轉為強制供給、公有地上權從highest bidder改為最低租金評選
賴政府提出的「新增13萬戶社宅」的計畫，迄今仍未核定。原因非行政效率，而是卡在兩大課題：愈來愈稀缺的公有土地，以及日益吃緊的補貼財源。
愈蓋，公地越少；愈蓋，財政越吃緊。在此情況下，政府提出「多元取得、民間興辦」的新方向，試圖引進民間與市場力量突圍。
但問題是：台灣是否具備足以支撐此模式的制度土壤？本文將借鑑國際經驗為例，指出「土地治理」（land governance）一詞源於世界銀行、OECD 與 UN-Habitat 的土地政策框架，用以強調政府不僅管理土地（land management），更需透過制度設計影響土地的取得、使用、分配與增值回流方式，著重土地市場與公共利益之間的平衡。因此，本文以「土地治理」指稱影響社會住宅供給能力的各類制度安排，以凸顯其政策性與治理性意涵。（Land Governance）機制是真正的關鍵，並據此提出台灣在下一階段需要補上的制度變革。
今年六月，OURs邀跨黨派立委召開記者會，要求儘速核定13萬戶社宅興辦計畫，並提出包括土地制度的建議。圖片來源：OURs都市改革組織
土地治理機制為何是關鍵基礎
首先釐清用詞，賴政府希望多元取得的「社會住宅」，在國際上普遍的對應用語是「可負擔住宅」（affordable housing）─無論是公辦還是民辦，都必須在對象與租金受規範，確保弱勢與中等收入家庭能住得起、住得到。為利行文，以下將採用「可負擔住宅」一詞。
在所有可負擔住宅政策中，最棘手往往不是建築成本或短期預算，而是土地。土地具有稀缺、不可移動的特性，供給缺乏彈性，無法單靠價格機制修正資源錯配。
因此，一旦地價上漲，市場的逐利邏輯自然會將土地推向豪宅、商辦等高獲利用途，可負擔住宅便會被系統性地排擠在外——這是資本市場運作的必然傾向。
然而，問題不止於此。World Bank. (2018). Land Readjustment: Solving Urban Problems through Innovative Approaches.文件中指出土地市場因產權零碎化與缺乏介入工具而失靈，影響住宅與基礎設施供給（L49–53）與OECD. (2018). Land Policies for Affordable and Inclusive Housing.文件指出土地增值若未回收會排擠可負擔住宅，並強調土地治理工具對住房供給的重要性（L1–18; L12–45; L58–67）相關文件都指出：若未將土地納入公共治理，住宅市場將出現「系統性失靈」。地價上漲強化囤地誘因，產權零碎化持續推高整合成本；更嚴重的是，由政府公共建設所創造的巨額土地增值，其利益大多流向私人資本，無法回流以支撐公共住房供給。
這最終鑄成了一個空間不公的固化結構：生活機能最完善、最能降低全民生活成本的核心區位，反而成為弱勢與中等家庭最難以居住的地方。
這不僅是「能否住得起」的經濟問題，更是深層的社會與空間危機。
當可負擔住宅被擠離核心區位，城市便會進入一種「空間不平等」（Spatial Inequality）的新常態：
弱勢與中等收入家庭被迫遠離就業機會、交通樞紐與優質公共服務。這種居住劣勢，將伴隨著孩子成長過程中的教育資源落差與社會網絡流失，最終累積為難以跨越的「代際不平等」（Intergenerational Inequality）。
因此，唯有政府積極介入土地治理，才能緩解這個惡性循環趨勢。
政府如何介入？三種國際通用的治理工具
既然政府必須介入，關鍵就在於「如何有效介入」？國際經驗顯示，最具系統性影響力的手段主要有三類：
- 土地重劃：透過土地重劃（Land Readjustment ）是一種以公共主導、地主參與為核心的土地治理工具，起源於19世紀末的德國與日本，用以處理產權零碎化、基礎建設落後與都市擴張所帶來的開發瓶頸。其基本原理是由公共部門統籌規劃、整地與重新配置土地，地主按照原始價值比例分回較完善的建築用地，而政府取得部分土地作為公共設施或政策用途。自20 世紀中葉起，被廣泛採用於歐洲與亞洲（如德國、西班牙、荷蘭、日本、韓國、臺灣）的大都市區開發。 （Land Readjustment）機制，讓產權零碎、難以整合的土地，藉由統一規劃、整備與重新分配，得以有效開發。以及，在制度中明定「住宅義務」，讓政府能在重劃過程中取得建地，或要求開發須興建一定比例的可負擔住宅，讓每一次的都市土地開發，都成為可負擔住宅的供給來源。
- 土地價值捕獲：針對捷運開通、土地變更與容積提高等帶來增值收益，導入土地價值捕獲（Land Value Capture, LVC）源自國際都市治理中「公共投資所創造的增值應部分回流社會」的理念，即所謂的非努力所得（unearned increment）。世界銀行、OECD 與 UN-Habitat 均將 LVC 視為重要的土地治理機制，用以回收公共建設或規劃變更所帶來的地價增值，使這些利益不致完全私有化，並得以再投入公共目的，包括可負擔住宅的供給。（Land Value Capture, LVC）機制，透過規劃義務要求以住宅單元或回饋金形式返還。使開發本身便成為生產可負擔住宅的引擎，並讓供給與市場景氣正向綁定。
- 土地儲備（Land Banking）：建立土地儲備（Land Banking）其核心做法是由公共部門提前取得土地並長期持有，以降低土地市場波動、避免投機並確保城市能在關鍵區位掌握土地供給。此制度先後被美國多州、加拿大城市、丹麥、瑞士、奧地利，以及亞洲的韓國與新加坡採行，並廣泛用於都市更新、基礎建設取得與住宅政策。（Land Banking）制度，讓政府能在地價上漲前，以較低成本取得並儲備土地。再結合長期土地租賃（Public Land Leasing），將這些土地的提供給民間興辦可負擔住宅。土地不賣斷，公部門能跨世代掌握土地用途與租金水準，不受短期炒作干擾。
上述制度並非紙上談兵，而是在全球高房價城市中被反覆驗證的治理工具。
接下來的三個案例——西班牙、紐約與維也納——正代表三條不同的制度路徑，清楚示範土地政策如何能成為取得可負擔住宅的關鍵工具。
西班牙：把可負擔住宅寫進土地開發規則
西班牙在快速都市化的年代面臨的困境，與今天的台灣極為相似：土地零碎、地主抱持、開發商集中在高價產品，公共部門即使想推住宅政策也經常沒有合適基地。
西班牙的回答不是等待市場，而是直接改造土地制度，把可負擔住宅「寫進」土地開發的程序本身。
制度核心是土地重劃（Reparcelación）。一旦某地區被劃為可開發區，所有地主都必須參與，由公共部門依原始價值比例重新分配土地。
市政府會優先取得公共設施所需地塊；更重要的是，依據依據西班牙《土地法》（Ley del Suelo）第18條，所有新開發區的地主必須履行三項基本義務：其一，無償移交公共設施用地；其二，承擔一定比例的都市化成本；其三，無償讓渡部分「可建築權」給政府，通常為全區增值的 5%–15%。 （Ley del Suelo），開發案還必須無償讓渡全區5%–15%的 在西班牙的都市開發制度中，「可建築權」（aprovechamiento urbanístico）是指一個開發區完成都市化後所能產生的法定建築使用量，通常以總樓地板面積或容積量體計算。《土地法》規定，此一可建築權必須依原始土地價值比例分配給各地主，同時必須有一部分（通常為 5%–15%）無償讓渡給市政府，作為都市化增值的公共回饋。由於可建築權須具體落在可建築用地上，市政府因此會分配取得承載這部分建築權的住宅用地， ，即政府在開發後可取得部分建地。這些地塊主要用於兩類目的：一是作為可負擔住宅基地；二是在部分城市做為未來住宅政策的「土地儲備」。
在私人分回土地部分，各自治區（例如巴塞隆納）又進一步要求，未來開發必須提供一定比例的受保護住宅（Viviendas de Protección Oficial, VPO）是西班牙1970 年代發展出的可負擔住宅制度，透過政府對土地取得、價格上限、戶籍資格與轉售限制的規範，讓中低收入家庭能以低於市場的成本購屋或承租。VPO 以出售型為主，依規範的價格、面積與品質標準銷售給合格家庭，並受法律要求在一定年限內不得自由市場轉售，使其成為西班牙規模最大、最能制度化生產的可負擔住宅形式。（Viviendas de Protección Oficial, VPO）。
VPO是一種以「出售為主」的可負擔住宅，具備明確的可負擔規範：價格上限、購買資格審查、轉售限制，使其能以制度化方式大量、穩定地提供民眾需求。
在實際操作上，政府會將地主應提供的VPO比例，透過都市計畫集中配置到若干指定地塊，而非在其分回土地上各自興建；這些專用地塊，再交由民間開發商或地方政府的住宅公司興建。
此種集中式開發模式，使地方政府即使面對高度分散的土地權屬，也能制度化產生具規模的VPO供給。
換言之，在西班牙，可負擔住宅不是額外爭取的例外成果，而是都市土地開發的必然產物。只要城市持續有新開發，政府就會取得土地，可負擔住宅也會同步增加。
Ensanche de Vallecas位於馬德里東南部，是透過土地重劃所開發的代表性社區。自1990年代末啟動規劃，於2010年後陸續完工入住。全區約2.8戶住宅，其中約45–50%為保障住宅（VPO）。是西班牙近20年中單一比例最高、規模最大的VPO社區之一，可完整展現「土地開發提供可負擔住宅」的制度成果。圖片來源：Shutterstock
紐約：讓容積增值必須回流可負擔住宅
紐約市會成為全球受關注的可負擔住宅案例，不在於它蓋了多少，而是它找到了一套讓私人開發者無法迴避的住房生產制度。
時間回到1987年，曼哈頓中城正經歷辦公大樓與豪華公寓全面升溫的年代，紐約導入了一項關鍵制度—— 美國的包容性區劃（Inclusionary Zoning）起源於 1970 年代馬里蘭州蒙哥馬利郡，是全美最早要求私人開發案必須提供可負擔住宅比例的制度。此後，加州、紐澤西州等高房價地區陸續採行，並在 1990–2000 年代成為主要城市用以回應住宅負擔問題的規劃工具。制度的核心精神在於：將開發活動所帶來的土地增值部分回饋為可負擔住宅供給，使住房生產從單靠財政補貼，轉向透過開發規則持續產生。 （Inclusionary Housing）。
作法是，在特定區域採取「容積換住宅」的激勵模式：只要開發商願意提供一定比例（約20%）的在美國，「可負擔住宅」（affordable housing）並非單一制度，而是依家庭所得中位數（Area Median Income, AMI）設定租金或售價上限的住宅總稱。此類住宅包含公共出租住宅、受補貼或稅額抵免（如低收入住房稅額抵免 LIHTC）興建的項目型可負擔住宅，以及本文討論透過包容性分區提供的住宅單元。，就能獲得額外的建築量體。這些住宅產權仍屬建商，由其自行或委託機構經營，但在法定年限內（通常30年），出租對象與租金都必須符合市府規定的收入門檻與可負擔標準。
然而，市府逐漸發現此制度雖能增加供給，卻不足以在核心地區形成穩定且可預期的可負擔住宅量。尤其在高需求區位，許多開發商寧可放棄容積獎勵，也不願提供可負擔住宅。
因此，紐約在2005年起擴大包容性區劃的適用範圍，並在2016年進一步升級為「強制包容性區劃」（Mandatory Inclusionary Housing, MIH）。
這次的改革邏輯非常清楚：只要是政府透過公共決策創造的開發權，其增值就必須回流可負擔住宅。
因此，只要受惠於政府的土地變更或提高使用強度，開發商就必須提供一定比例的可負擔住宅，而且是永久可負擔（permanent affordability），沒有年限屆期的退場選項。
若開發商不願履行，就只能依照原有分區與容積興建，對多數開發案而言幾乎等同於「無法開發」。
制度一上路，取得明顯效果。根據紐約市獨立預算辦公室（IBO）2024年發布的Independent Budget Office. (2024). Inclusionary housing and city subsidies: A review of strategies for creating new affordable housing from Bloomberg to Adams，自2016年到2023年間，位於MIH指定區域內的開發案共核准或進入興建流程的可負擔住宅約8,400至8,800戶，其中多位於政府過去難以取得土地的核心區位。
相較之下，New York City Department of City Planning. (2015). Mandatory inclusionary housing: Promoting economically diverse neighborhoods包容性區劃從1987年到2014年僅促成約2,800戶，效果可說是大幅躍升。
紐約的經驗清楚顯示：在高地價、高房價的城市裡，當「可負擔住宅」被寫進土地變更、容積獎勵的遊戲規則，才可能形成一種可預期、可累積、能長期運作的制度性生產模式。
One East Harlem位於曼哈頓東125街，是紐約市2016年推動「強制包容性區劃」後代表性的完工案例之一。開發商在政府上調容積與重新劃區後，提供超過一半的住戶為可負擔住宅（約300戶），租金與入住資格完全依MIH所規範的收入門檻設定。圖片來源：截自Google Maps
維也納：以公共土地成為可負擔住宅基石
若說西班牙靠法律強制、紐約靠規劃義務撐起可負擔住宅，那維也納的成功，則源自一項更根本的制度選擇：政府必須掌握土地，並讓住宅脫離市場價格邏輯。
早在1920年代，維也納便做出關鍵判斷——只要土地任由市場壟斷，可負擔住宅永遠蓋不起來。因此，市政府長期採行「土地銀行」策略，透過「維也納土地與住房基金」（Wohnfonds Wien）成立於1984 年，是由維也納市政府與維也納州共同設立的專責機構，負責管理城市的公共土地庫存並推動受補貼住宅的開發。其核心功能包括：協助政府在地價上漲前進行策略性購地、統籌公共土地的配置與釋出，以及透過評選制度分配土地給具社會效益的開發者。Wohnfonds Wien 被視為維也納能長期維持高比例可負擔住宅的關鍵制度基石，也是歐洲最具代表性的土地與住宅治理模式之一。 （Wohnfonds Wien）在地價飆升之前大量購地，逐步建構起一座城市級的土地庫存。
真正的關鍵在下一步：
這些土地不是標售給最高出價者，而是透過評選制度，以低地價、長期廉租的方式提供給民間開發團隊。要取得這些土地，不看誰出價高，而是看誰能提出最具社會性與公共效益的方案。
其中，在國際報導與一般讀者脈絡裡，社會住宅常被用來泛指維也納的可負擔住宅體系，但在維也納官方的正式分類是「受補貼住宅」(subsidized housing)。除了租給弱勢的傳統社宅之外，大部分受補貼住宅是提供給一般中產階層的可負擔出租或自有住宅，依成本計算、不是市場價。正因規模大、對象廣，維也納的受補貼住宅是一種「全民住房制度」，包含、且大於一般人所理解的社會住宅。（Subsidized Housing）是最核心的類型。
這類住宅租金或售價必須依「成本租金原則」（cost-rent principle）計算，僅反映建造成本、營運成本與合理利潤，不隨市場房價或地價波動，確保住宅能長期維持在真正可負擔的範圍內。
這套制度的效果非常明確：只要使用公共土地，住宅價格就會自動脫離市場邏輯，租金不會因地價上漲而飆升，也不需要政府年年增加補貼「追地價」。
維也納得以跨世代維持高度可負擔性，讓不同收入群體都能住在城市內部，而不被迫外移至都市邊緣。公共部門長期掌握土地，也使市府能穩定規劃住宅比例、社會混居與公共服務配置，打造出不受景氣循環左右的供給體系。
這種「土地由公部門掌握、住宅鼓勵民間興建與管理」的模式，使維也納超過六成居民住在政策支持的住宅中，形成全球最穩定、最具社會融合、也最能抵抗市場波動的住房體系。
Seestadt Aspern是維也納近年來最具代表性的案例。基地自1970–1980年代即由市府陸續購入，在2005–2007年完成都市規劃後，於2009年正式啟動開發。圖片來源：Aspern Seestadt 都市開發專案官網
給賴政府的建議與提醒
回到台灣，如果「多元取得、民間興辦」要真正發揮效用，前提就是必須調整土地治理機制。國際經驗揭示得很清楚：關鍵在於政府是否掌握土地，以及能否能把增值導向可負擔住宅？
- 第一，現行的整體開發（區段徵收、區域重劃）制度，須在規劃階段就「先行鎖定」可負擔社宅義務，明確要求應有一定比例土地用於社會住宅或作為儲備，而非將土地全數標售牟利。
- 第二，現行的增額容積（與TOD政策搭配）規範，從繳代金轉向強制的可負擔住宅義務。增額容積應有一定比例轉化為可負擔住宅/社會住宅，而非僅成為財政收益。
- 第三，現行公有土地設定地上權作法，應將供給可負擔住宅／社會住宅列為首要目標，並將徵選邏輯從「誰給最高權利金」改為「誰蓋好的住宅租金最便宜」，讓公有土地從財政資產重新回到公共治理工具。
最後，筆者還要特別提醒：本文雖討論「多元取得、民間興辦」，但在台灣社宅嚴重不足的現況下，政府興辦仍應是供給主體，多元取得只能是配套。絕不可本末顛倒，更不能成為政府不蓋社宅的藉口。
特以此正告賴政府！
