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A：社宅是租的，租期六年到了就要搬，給不了安定感。可負擔住宅是買的，取得永久居住權，可以自住終身、也能繼承給下一代，只是房子不能高價轉賣、永遠鎖在封閉市場內流通。
A：不靠公帑。桃園將基準容積率從200%提高至240%，建商多蓋的面積中，需捐回20%作為可負擔住宅，售出後的收入再挹注社宅建造成本。桃園市都發局長江南志說，「拿到一戶可負擔住宅，就能增建一戶社宅。」
A：目前靠自治條例保障，層級偏低，政治環境一旦改變就可能鬆動。桃園都發局的下一步，是推動中央修改《住宅法》與《信託法》，一旦納入中央法規，各縣市都可以依循，地方實驗才有機會變成全國制度。
今年五月，桃園市議會三讀通過《桃園市可負擔住宅興辦管理自治條例》，推出全台第一套「可負擔住宅」。
符合資格的年輕家庭，能用市價五到六折買到捷運站周邊的住宅——前提是，這間房子不能回到自由市場，轉手價不得高於當初買入價，且產權初期暫留於桃園市住宅及都市更新中心，直到房屋需要重建時才將房屋產權移轉給住戶。
但「可負擔住宅」不是社會住宅、也並非租金補貼，更不是地上權住宅。桃園市政府都市發展局企圖發動的，是一場台灣住宅政策史上空前的嘗試：
將房子從投資工具，變回「只能住、不能炒」的資產。
捷運愈蓋、房價愈高？與時間賽跑的桃園
30多年來，台灣一直試圖解決居住問題，卻往往為已然過火的房市徒添柴薪：國宅分配不透明、合宜住宅淪為套利工具、社宅六年租期無法安定，租金補貼則流入房東口袋。
每一條路都有破口，而那群收入不低、卻還買不起市場房價的年輕家庭，始終卡在夾縫裡。
這一次，桃園不想再補破口；但想贏過這場資本遊戲，就必須跟時間賽跑。
過去十多年，被雙北房價推擠出來的年輕家庭持續移入桃園，帶來人口，也帶來孩子。2025年桃園人口平均年齡42歲，為六都最年輕，全年人口淨遷入約兩萬人，增幅全國居冠，2024年更是六都中唯一出生數仍超過死亡數。如今人口已達235萬人，正快步追上首都台北市的規模。
這座城市還來不及慶祝，下一波衝擊已經在路上。
未來15年，桃園將進入城市發展關鍵期：鐵路地下化、捷運綠線、三鶯線延伸、航空城與多個整體開發區將陸續推進。
多數人期待交通帶來繁榮便利，雙北的殷鑑卻歷歷在目——當年推動捷運時沒有同步規劃住宅，導致場站周邊房價攀高，小吃攤租不起、年輕人住不起，都心最後只剩富人和百貨公司。
「大眾運輸發展得愈快，年輕人就愈住不起。」都市計畫背景、歷任桃園與新北工務局正副局長的桃園市都發局長江南志憂心，等捷運落成、建商插旗，房價炒高了，政府再來做育兒補貼、蓋社宅，就只能被動修補；那些因「桃園還住得起」而南遷的年輕家庭，很快又會被迫往城市邊緣推移。
「台灣社會在『住』這件事情上，對下一代真的太不公平，」江南志說，「我們在政府工作的一天，就必須替下一代想清楚。」
江南志認為，桃園正站在城市發展關鍵期，若捷運與開發推進時沒有同步考慮住宅問題，任由房價飆高，年輕家庭終將被房價推往城市邊緣。圖片來源：賴永祥攝
市長張善政也看到這個警訊，2022年競選時，便提出「增建青年、勞工住宅」政策；「這三年，市府局處無時無刻都在辯論，」負責讓政策落地的江南志說，癥結不是制度細節，而是根本質疑：一間不會漲價的房子，誰想買？
江南志從自己20多年前的買房經驗找答案。
30歲那年，他與妻兒擠在長輩家；附近的藝文特區新成屋每坪新台幣13萬元、總價新台幣900多萬，「根本不會想未來會不會漲，就是買不起。」後來靠朋友介紹法拍屋，才用新台幣600多萬讓一家四口有了安身之處。
這讓他理解一件事：對想自住的人來說，首要考量不是房子會不會漲，而是買不買得起。
然而，台灣每一套住宅政策，設計邏輯都建立在「房子會漲」的前提上；只要房子會漲，就有人想鑽漏洞。
近期的知名案例，當數板橋浮洲合宜住宅弊案：交屋後，監察院調查發現55件法拍移轉案，七成疑似假債權、真買賣；部分移轉金額，更高達原承購價的兩倍。
未來15年，桃園將迎來鐵路地下化、捷運綠線、三鶯線延伸、航空城等重大建設，城市發展進入關鍵期，但若交通建設沒有同步納入住宅規劃，大眾運輸愈便利，場站周邊房價也可能愈高，年輕人反而更住不起。圖片來源：桃園市都發局
「我們要設計制度，去對抗那些想用房子套利的邪惡大人。」江南志露出狡黠的笑。
為從根本切斷買房投資的循環，「可負擔住宅」在價格、承購資格、所有權等上，有三個核心設計：
一、從「負擔能力」回推房價，補上從租到買的缺口
可負擔住宅的房價跟市場行情脫鉤，從「家庭可負擔上限」回推售價。
按桃園最低生活費標準的2.5到3.5倍為換算基準，以2026年為例，夫妻合計月收入約新台幣八萬至12萬元之間符合申購條件。將居住支出控制在收入三成以內，每月可負擔房貸落在新台幣2.1萬至3萬元間。若以30年期、八成貸款與現行利率回推，房屋售價約落在新台幣700萬至1,000萬元以內。
初步規劃二至三房、25至40坪，約為市價的五到六折。承購資格則先鎖定無自有住宅、25至44歲、已婚且育（孕）有未成年子女的青年家庭。
為何是這群人？江南志分析，在收入光譜上，這群人正好卡在中間：收入沒低到能排社宅，也沒高到能以市價購屋。但因正值婚育階段，對穩定住所的需求最為迫切。
他解釋，社宅能提供棲身之所，卻給不了安定感。台灣社宅一般戶的租期為六年，租期一到，住慣的家要還，孩子要轉學，生活要重建。
台灣人「成家立業」觀念根深柢固，當人進入婚育階段，穩定住所不只是居住需求，更是結婚生子的前提；否則，很多人只能等「買得起再說」。
儘管高房價與生育率的關係，學界至今莫衷一是；但台灣房價所得比長期位居全球前段班，卻是不爭的事實。
為說明新政策，都發局在五月底舉辦了工作坊，現場提問不斷，除了對新政策好奇，也充滿買不起房的焦慮。
「不是每個人都不想買房，只是買不起，」28歲的桃園青年諮詢委員劉憬勳說，年輕時或許還能接受租屋，但台灣租屋市場對年長者愈來愈不友善，「所以我還是想要有自己的房子。」
| 項目 | 申購條件 |
|---|---|
| 年齡 | 申請人及配偶年滿25歲以上、未滿45歲 |
| 家庭狀況 | 申請人及配偶於婚姻關係存續中，且育有未成年子女，或配偶懷孕中 |
| 設籍 | 申請人連續設籍桃園市滿一年以上 |
| 住宅狀況 |
家庭成員均無自有住宅 |
| 所得財產 |
申請人及其配偶每人每月平均收入應高於桃園市最低生活標準2.5倍且低於3.5倍 |
| 使用目的 |
限自住，不得投資、轉租套利 |
| 交易方式 |
僅能透過封閉市場交易，賣給符合資格者；如未能自行完成買賣交易，由桃園住都中心保證買回 |
| 價格限制 |
固定價格買賣，由桃園住都中心保證買回，再出售價格以原承購價格為上限 |
資料來源：《桃園市可負擔住宅興辦管理自治條例》
桃園市都發局將住宅政策做了盤點，提出「可負擔住宅」機制，希望補上市民「租」至「買」的鴻溝，讓每個人都能在城市安居。圖片來源：桃園市都發局
二、信託保障居住權，交易必須透過政府平台
為避免轉售套利，桃園可負擔住宅將房屋產權保留在市府住都中心，以信託方式保障承購人取得「永久居住權」，能自住終身，也能繼承給下一代。
但這與「地上權住宅」不同——地上權住戶須持續支付土地租金，年限到期後房子要還給地主；再加上房屋價值會隨使用年限縮短而降低，未來如果想轉售，買方也會因銀行貸款意願低而卻步。
相較之下，可負擔住宅的居住權則是永久的，房子價值不會因使用年限縮短而大幅貶值，因此銀行願意提供貸款。桃園市都發局目前也正與公股銀行洽談專案貸款，預計可比照一般房貸，最高貸款成數達八成。
不過，將來住戶如果想轉手，只能透過政府的封閉交易平台，賣給下一個符合資格的家庭。銀行認為，房子價值不會貶值，就願意貸款給承購戶。原則上，售價不得高於當初承購價格，當時若以新台幣900萬元購入，轉手價便不得高於此。
承購人過世後，子女可以選擇繼續居住；若無意續住，政府則依規定清算房屋價值，將款項交給繼承人，並收回房屋，重新賣給下一個有需要的家庭。
也就是說，這間房子永遠不能回到自由市場。唯一的例外是重建。房屋老舊毀損須重建時，政府才將產權移交住戶，重建後的增值也歸住戶所有。
外界質疑，不能高價轉售，是否會降低年輕人的購買意願？住商機構企研室執行總監徐佳馨認為，關鍵在於房子區位和價格，「可負擔住宅設在捷運場站周邊、生活機能好，又只賣一半市價，怎麼會沒人要？」
她認為，對年輕家庭而言，買可負擔住宅買的是一種選擇權——放棄增值空間，換來當下穩定的生活，省下來的錢投資孩子、投資未來。
三、提高容積率、要求建商捐建，售後金額挹注社宅興建
有了定價與交易規則，但房子從哪裡來？
可負擔住宅不靠政府自己蓋，而是透過都市計畫工具，把城市開發帶來的增值，轉為可負擔住宅供給。
桃園市將都市計畫區的基準容積是政府依都市計畫法規針對不同土地使用分區所規定的容積率上限，決定一塊土地合法可興建的最大樓地板面積。從200%提高至240%。容積提高，建商就能蓋更多、賣更多；但多出來的40%，則需將其中20%回捐給政府，作為可負擔住宅。
賠本生意沒人做，這對建商有誘因嗎？
中華民國不動產估價師公會常務理事葉呂華分析，基準容積率提高，不只是多出40%可建面積，還會連帶放大後續可申請的容積獎勵空間——建商算盤打下來，捐建可負擔住宅之後仍有合理利潤，「這個機制設計，讓可負擔住宅的房源供給得以穩定，形成政府、民眾與產業的三贏。」
葉呂華表示，桃園提高基準容積率後，不只增加40%可建面積，也會放大後續以基準容積計算的獎勵，形成建商參與誘因，穩定可負擔住宅房源，能促成民眾、業者和政府三贏。圖片來源：桃園市都發局提供
江南志也換算過建造成本，成本一坪約新台幣20萬元，市場售價約新台幣40幾萬元，「建商將容積回捐，也不會虧到。」
目前，桃園捷運體育園區站周邊建案，已有建商在申請執照時陸續規劃捐建可負擔住宅，合計約150戶。經盤點航空城安置住宅餘戶、公辦都更案件及中壢體育園區、A20、A21等3案整體開發進程，預計2030年前可以釋出約1,000戶可負擔住宅。
不花一毛公帑？可負擔住宅成社宅的「財務引擎」
可負擔住宅還藏著另一層盤算——它不只是住宅政策，更是社宅的財務引擎。
江南志回憶，三年多前接任都發局長時，看著社宅預算只覺得背脊發涼。桃園規劃2030年前自建一萬戶社宅，總經費估計逾新台幣1,000億元，相當於桃園年度總預算的三分之二，這還不包括後續維護與營運成本。
儘管如此，張善政仍認為社宅必須持續興辦，江南志只得咬緊牙關往前衝，「當社宅蓋到都發局要背負好幾百億資金缺口的時候，我死也要想出一個方法救這件事！」
可負擔住宅就是那個方法：由建商捐建、政府售出，售後收入直接挹注社宅建造成本，不必再仰賴地方政府自籌款。「財務算過，桃園只要拿到一戶可負擔住宅，就能增建一戶社宅，」江南志的算盤打得精明，隨著開發區持續推進，可負擔住宅愈來愈多，能照顧的人也會愈來愈多。
桃園市都發局的城市藍圖中，未來桃園每一個都市開發區、每一塊都更範圍內，每100戶住宅就留一戶社宅、一戶可負擔住宅。圖片來源：桃園市都發局
都發局全體動員「debug」 張善政：問題很多，邊走邊除錯
「這是個很熱血的政策！台灣從來沒有人提出過，整個局幾乎都動起來規劃這套制度，」可負擔住宅制度的統籌者、桃園市都發局住宅發展及都市更新處科長黃春霖說。他雖不符合申請資格，但想為下一代找出路，「我也很擔心自己的小孩未來買不起房，所以希望能在這個位子、把握機會做點什麼。」
這不只是黃春霖的心聲，更是都發局的共識，年輕同仁的回應尤其熱烈。
三年來，都發局從研究國內外住宅政策起步，跨單位整合意見，廣納地政學者、不動產業者、金融業者、律師等超過30位外部專家的看法；同步透過都市計畫程序，向都市計畫委員會提案爭取以基準容積率提升引導開發商捐建住宅，整整三年，將構想一步步化為自治條例。
過程中，質疑從未停過：會不會沒人要買、房屋繼承麻煩、銀行是否貸款、自治條例保障層級過低、信託制度如何操作⋯⋯每次開會，問題清單就又長了一截。
江南志記得，有次向桃園市長張善政報告方案，各局處你一言我一語，質疑四起。
張善政當場打斷：「提出這些問題很好，但我們不能看到一個洞要補，每個人都只討論補法好不好、卻站著不行動。那個洞永遠補不起來。」他要求都發局將問題一一記下，邊走邊除錯（debug），繼續推進。
「可負擔住宅是一場大型社會實驗，如果不推，怎麼知道那些質疑是真是假？」黃春霖反問。會不會沒有人要買？會不會發生轉賣？這些問題，只有行動了才有答案。
OURs都市改革組織秘書長彭揚凱認為，桃園在信託與轉售限制等技術設計上已想得相當全面，實驗能否守住，他有更深的疑慮。
首先是，1,000戶夠嗎？
他舉例，新加坡由政府興建「組屋」，讓約八成居民居住其中；西班牙也曾興建670萬戶保障房，以低於市價附帶轉售限制提供給有需求的家庭。相較之下，1,000戶能否對整體住宅市場產生結構性影響，仍待檢驗。
更深的矛盾在於房源本身。桃園透過容積換取可負擔住宅，供給仰賴房地產景氣與建商意願——只有房價高、景氣好，建商才會持續推案。
這使政策陷入一個弔詭：房市越熱，才有更多可負擔住宅；但可負擔住宅，正是為了回應房價過高所造成的負擔。
此外，台灣社會高度重視產權與資產增值，「民眾買房前會抱怨房價太高，但一旦成為屋主，又希望房子漲價，」彭揚凱憂心，當可負擔住宅住戶累積到一定規模，形成選票壓力要求鬆綁——過去國宅、合宜住宅都走過這條路，西班牙也有九成保障房最終轉入一般市場的前例。
自治條例只是起點，桃園想把地方實驗變成中央制度
目前，桃園《可負擔住宅自治條例》條例已送內政部核定，待中央確認未牴觸《住宅法》等上位法後，市府才能公告施行，都發局也同步訂定相關子法、契約範本與執行細節。
如果順利核定，桃園下一步，將優先以桃園航空城安置宅的107戶餘屋試行可負擔住宅制度；接著伴隨機場捷運A20、A21站及體育園區等三個整體開發區、以及公辦都更案件的推進。目標是在2030年前提供1,000戶可負擔住宅，並配合各開發案進程，以每年約500戶的速度，擴大政策效益。
未來，桃園每一個都市開發區、每一塊都更範圍內，每100戶住宅就留一戶社宅、一戶可負擔住宅。
桃園市都發局團隊歷經三年研究、跨局處協調與專家討論，將可負擔住宅從政策構想推進為自治條例。若中央核定通過，桃園將先以航空城安置宅餘屋試辦，並逐步在A20、A21機場捷運站周邊與體育園區等開發區擴大供給。圖片攝影：賴永祥
制度能走多遠，取決於能否取得中央支撐。
彭揚凱指出，目前靠自治條例保障層級太低，一旦政治環境改變，技術設計再細緻也可能鬆動；因此，江南志下一步要推動中央修改《住宅法》與《信託法》，「如果住宅法能納入可負擔住宅，它就變成中央法規，各縣市都可以依循。」
法規能守住制度，守不守得住人性？這將是桃園這場住房實驗，最難跨越的一關。
