現代社會早脫離了帝制，但國家政策仍然決定了無家者的數量。
十月十日是國慶日，也是世界無家者日，讓我們看看芬蘭如何用國家政策減少無家者。
芬蘭是唯一成功減少無家者人數的歐盟國家，也是全球首個將「住屋優先」（Housing First）納入國家政策的國家。1987年芬蘭約有1.8萬名無家者，2021年剩下3,950人，全國目標是2027年終結無家可歸。
何為「住房優先」？
無論你是何種身心狀況，只要有需要，都能隨時走進芬蘭的無家者服務中心，跟社工討論，並立刻搬進一間獨立公寓，一個永久屬於自己的家。
你沒聽錯，無家者可以無條件搬進一間獨立公寓。
無家者可無條件搬進獨立公寓
有人質疑，難道他們不用先解決毒癮、酒癮、心理疾病、找個穩定工作來證明自己配不配住進一間公寓嗎？為何要拿納稅錢補貼他們？
一直到1990年代，芬蘭也是這麼想的。跟多數國家一樣，採用「階梯模式」（Staircase Model）來解決街友問題。無家者必須過五關斬六將，證明人生重返正軌，才能從一個個臨時收容所熬出頭，獲得最終獎勵：入住一間公寓。
然而，這套舊典範推了數十年，無家者減半後，約2003年起就遇到瓶頸，止步於8,000多人，降不下去。
無家者居無定所，更難拿下求職、申請社會補助等機會。圖片來源：Shutterstock
當時，首都赫爾辛基的公園裡到處都是無家者的帳篷跟棚屋，收容所床位永遠不夠，無家者逃不出惡性循環：因為沒有住址就無法求職，沒工作就住不起房，居無定所就難以申請社會補助。
「每個人都認清到舊制度沒用了，我們需要徹底改變，」被稱為「芬蘭住房優先政策建築師」的凱金恩（Juha Kaakinen）告訴《衛報》，「我們決定翻轉它的假設。」
2008年芬蘭推動住宅優先政策，成為無數芬蘭無家者人生的轉捩點。
「我們決定無條件提供住房，」他說，「跟他說，你看，你不需要解決你的問題才能擁有一個家。相反的，家應該是個穩固的基礎，幫助你更容易解決人生問題。」
凱金恩是芬蘭住房優先政策建築師，他認為，家是穩定生活的重要基礎之一。圖片來源：截自盧基拉公寓官網
市府是最大地主，25%新社區需作社宅
但房子真的能解決人生問題嗎？
凱金恩做了解釋：「假如你有藥物濫用的問題，僅僅提供住房確實無法解決問題。你可能會需要勒戒、戒毒等。但要成功做到這些事情，首先你需要永久住房，如此一來你才能確保隔天一早不會被趕出去，你得以開始計劃未來的人生。」但是否接受這些治療和服務，用什麼速度前進，決定權在無家者手上。
2021年，芬蘭環境部公佈了終結無家問題的五大原則和對策：
- 門上的名字。擁有隱私、一個屬於自己的地方、一個家、一個屬於你的租約，是人類的基本需求。
- 永久住房有助解決其他問題。戒酒並非入住條件。
- 分開住房與服務。根據需求評估提供個人化服務。
- 無家問題的解方絕非暫時性的。
- 既有的收容所和宿舍型旅社已無法因應無家問題，須改建為提供支持服務的住房。
以家為前提，問題不再是無家者的個人選擇或境遇，而是住房政策的問題。
這分兩個層次，預防與補救。在預防上，政府要確保住房供應水位，避免供不應求，或抬高房價，讓赤貧的市民淪落街頭。在補救上，對無家者提供永久住房。
「我們一直都有提供可負擔社宅的政策，由國家出資。每個新住宅區，尤其是大城市，至少25%必須是平價社宅，讓住房供應保持在合理水位。這或許是芬蘭不像多數歐洲國家出現住房危機的主因。」凱金恩說。（延伸閱讀｜社宅之都維也納：62%市民住社宅 總統女兒、足球巨星也愛住）
芬蘭調整住宅政策，力使每個國民擁有固定居所，免受淪落街頭的苦難。圖片來源：Shutterstock
以赫爾辛基為例，市政府是該市最大的地主，擁有全市70%的土地，六萬戶社宅，每年目標新建7,000戶，挹注住宅市場。
住房法禁止社會隔離，新住宅區的25%必須是社宅，30%為政府補貼購買住宅，45%才是私人住房。彼此沒有明顯的外觀差異。此舉能保障弱勢者住在安全的社區。
針對瀕臨失去住房的租戶，市府成立特別小組，提供建議與協助。2008年到2016年間，被逐出公有社宅的人數腰斬。
「我們擁有大部分的土地，我們壟斷了規劃土地使用分區的權力，我們經營自己的建設公司。這對住房優先政策有很大的幫助，因為沒有嚴謹通盤的住房政策，就不可能終結無家可歸。」資深都市規劃官員Riikka Karjalainen告訴《衛報》。
但單靠政府的力量是不夠的，芬蘭政府把NGO拉進來為無家者提供永久住房。
Y基金會（Y-Foundation）是芬蘭第四大房東，也是全國最大的「非營利房東」，在57座城市擁有約1.85萬套公寓。
由國家提供優惠貸款，支付社工薪水，並提撥芬蘭樂透的部份收益，Y基金會得以自建、購買、翻新、並將過去的緊急收容所改建為「住房優先」的公寓。這些公寓多為一到兩房，位於市中心，鄰近就業機會、便利設施和支持服務。
無家者不是接受施捨，他們是承租戶，跟所有人一樣必須簽租賃契約、付房租、繳水電費。住房設有社工，可為住戶申請住房補助和諮商等服務。這份租約，賦予了無家者身份，成為他們與社會的連結與羈絆，改變的起點。（延伸閱讀｜「最友善二房東」崔媽媽來了！社會企業修老屋，做房東與弱勢租戶的仲介）
有房可住，社會每年每人省51萬元新台幣
位於赫爾辛基市郊的盧基拉（Rukkila）公寓，就是Y基金會蓋的社宅。兩層樓高的白色公寓外草木扶疏；走進公寓內，一樓是飯廳、廚房、健身房和桑拿，二樓則住著21名房客，七名駐點員工，協助住戶跟政府對口、申請補助、提供教育、職訓、工作媒合、重新學習煮飯、清理等基本生活技能。
盧基拉公寓不僅提供無家者居住地，更有駐點員工協助求職事宜。圖片來源：截自盧基拉公寓官網
32歲的房客安內馬（Tatu Ainesmaa）已經過了十年無家可歸的人生，他曾睡在家人的沙發、露宿街頭、收容所，但已經很久沒有自己的家。
「我一無所有。我有自閉症傾向。我以為某些人是我的朋友，卻遭到背叛，經常被欺騙。但現在，我有自己的地方，獨屬於我，我可以依此而建。」安內馬說。
2018年盧基拉有六名房客搬離，展開獨立生活。一個成為清潔工，一個因盧基拉的職訓，成為一名廚師。
跟提供麵包相比，提供住房的代價高昂多了。過去十年，芬蘭政府投入了2億7,000萬歐元（約91.5億台幣）興建、購買和翻修公寓。
但凱金恩說：任由人們無家可歸，比供房更貴。有研究為證。
芬蘭最近的報告顯示，若考量緊急醫療、社服、警察、司法介入的成本，提供適當協助的住房，平均每人可年省1萬5,000歐元（約新台幣51萬元）。
芬蘭的成功模式能被複製嗎？加州也推住房優先，卻被轟的滿頭包，為何在芬蘭幾乎沒有阻力？
一個政策，十多年來，不管政治上如何改朝換代，政黨輪替，仍能延續延伸，關鍵是芬蘭人相信住房是基本人權，是人性尊嚴，並將之入憲。
「芬蘭形成了政治理解和共識：這是我們應該共同解決的國家問題。」凱金恩說，「2008年以來，我們經歷了多個不同政治聯盟的政府，所有的政府都決定繼續致力終結無家可歸。這樣的政治決心，就是起點。它無法解決所有問題，但有所幫助。」
就像瑞典相信為了交通效率而失去任何一條人命，在道德上都是無法接受的；如果有一天，我們都能同意任何一個流落街頭的生命，都是不能接受的，改變就會開始。無家者的人數，才可能歸零。（延伸閱讀｜史上最年輕倫敦市長：我認罪，我癡迷於興建社會住宅）
