本文重點
- 都市計劃具有國際性與在地性的雙重特色：各國雖受國際思潮影響，但因應不同的社會文化、歷史脈絡與制度背景，會產生不同的實務操作與結果。
- 台灣都市發展面臨獨特挑戰：與美國郊區化不同，台灣經歷的是「城市蔓延擴張」，加上房地產炒作問題，導致都市更新困難重重，財富分配極度不均。
- 國土計畫法開啟整合性規劃新時代：2015年實施的《國土計畫法》整合過去分散的管理系統，建立城鄉統合的前瞻思維，追求永續發展目標。
本書嘗試彙集的多國都市經驗中可見，各國的規劃實務與規劃教育，雖在理論與手法上持續受到國際思潮影響而不斷創新，但每個地方又有自己獨特的社會文化、歷史脈絡與制度背景，而與這些國際思潮擦出不同的火花。
都市計劃的國際與在地特色
英國學者多米尼克・斯蒂德（Dominic Stead）曾用「濾鏡」來比喻國際規劃理論，或所謂「好的示範」（good practices）；當這些理論或理想模式在各國落地後，往往因國情差異而產生不同實務操作與後果。
因此閱讀本書時，需要更小心理解規劃議題辨識，以及相應理論的形成背景。在閱讀此書前，需要有一些準備，這也是這篇引言的主要目的，希望藉此讓讀者更理解這本書所介紹的內容，以及與身處台灣的我們的關係，進而體會到為什麼需要了解都市計劃這個專業領域，以及它對我們生活的影響。
作者阿博特教授，為美國都市發展史學領域的重要學者。他雖從其專業角度出發，以美國經驗為基礎進行撰寫、並形成本書的主要架構，但在每個主題中，仍可見其將不同國家經驗帶入書寫的企圖。
書在主題編排上，由小空間尺度寫到大空間尺度，包括街道和建築物、郊區、市中心區乃至於大都市與都會生活圈；再由傳統的歐幾里得幾何空間，談到1990年代興起的空間關係性（relational）觀點，也帶出規劃實務者對於區域中的都市與都市之間、都市與鄉村之間關係的想像與布局，以及這些布局對地方發展的深遠影響。
阿博特教授並在最後指出，無論我們再怎麼試圖將「都市」這個巨型人造物與自然災害隔絕，也無法忽視「都市實屬於自然系統的部分」的事實。
我們現今所面臨的許多災難，都是從人類角度所認知而形成、或經由人類活動而造成的後果；然而所謂的「自然災害」，其實只是自然系統及自然循環的一部分。
唯有意識到這點，才能使人類及其所在的都市，具備面對災害的韌性。
台灣與美國郊區化經驗的差異
本書第一章「街道和建築物」，係從殖民時期的都市建立與規劃的歷史談起，說明殖民母國的建設對美洲城市空間結構發展的影響。
反觀台灣，早在1624年荷蘭東印度公司為其與中國及東亞地區的貿易推動，便以大員（今台南安平）為根據地，規劃熱蘭遮市及赤崁市街。
雖然，明鄭及清領時期也陸續在台灣規劃與建設城市，但台灣具有現代化意義的都市計劃肇始於日治時期，直至當時才逐步建立使用分區（zoning）等都市計劃與建築法令制度和工具；所規劃的道路層級與公園綠地系統，不論好壞，至今仍對台灣大大小小都市結構有著深遠影響。
包括台中市的園道系統、高雄市的棋盤式道路系統、台南市的道路圓環系統等，都可見日治時期都市計劃的痕跡。
日治時期繪製的「台南市區改正計畫圖」（1911年）呈現當時規劃道路圓環的狀況。圖片來源：截自中央研究院台灣百年歷史地圖
這些，都與本書提到西班牙殖民母國頒布的《印度群島法》對其在美洲所建立城市的影響，有著類似背景，也道出殖民城市的身世。
然而，在郊區化與市中心區更新的經驗上，我們卻有著與美國十分不同的經驗。
歐美歷史較為悠久的大都市，其都市的空間結構變遷，和交通科技與技術發展密不可分，「郊區化」也是在這個背景下產生。
為了遠離都市的繁雜與汙染，汽車工業的發展與普及，促發了1930年代美國的郊區化；不僅過度消耗公共建設、土地及自然資源，還引發「市中心衰敗」的後遺症。
但以台灣經驗來看，由於幅員沒有像美國那樣遼闊，對台灣國土發展影響至深的，與其說「郊區化」現象，不如說是「城市蔓延擴張」來得貼切。
台灣許多新市區建設環繞市中心區外，透過市地重劃或區段徵收不斷擴張，對於整體都市發展，以及人民對於建地與農地的看法，影響極為深遠。這個都市發展現象與台灣特殊的歷史脈絡和金權政治，關係密切。
在王振寰教授撰寫的《誰統治台灣？轉型中的國家機器與權力結構》和陳東升教授所著《金權城市：地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》中，都有十分精采的分析與背景梳理。
房地產炒作與社會運動
1990年代末期，台灣規劃學界開始引入碳足跡、都市成長管理與總量管制等「生態都市」的觀念，但仍抵不住資本的力量。土地開發商希望透過新市區開發累積資本，而沒有資本進行土地開發的，就來炒房。
1989年的「無住屋者運動」與2014年的「巢運」，皆是都市居民對於高房價的反動。只是前者隨著金融危機暫時落幕，後者則因有專業規劃者與多元的非營利組織投入，實質推動了一連串的住宅政策改革，包括社會住宅興建、房地合一所得稅制改革、租賃住宅市場發展條例公告實施、住宅法修正等。
然而，土地正義與住宅正義的問題，始終揮之不去。2018年中美貿易戰展開所帶來的資金回流，進一步推升了這個困局。
根據2024年五月公告的台灣家庭財富分配統計，1969年家庭最富最貧差16.8倍，2021年家庭最富最貧差66.9倍，家庭財富基尼係數為0.606，家庭所得基尼係數為0.341。換言之，台灣的薪資所得的貧富差距尚可，但家庭財富的貧富差距則極為不均；此一落差，主要是由房地資產與股市飆漲所造成。
因此，社會主流都希望搭上那班房地產飆漲的列車，而不去思考這樣的制度究竟讓誰成為真正的贏家，而誰又在這過程中受到壓迫與排擠。
台灣新市區的不斷開發，也促成了市區都市更新的困難。
試想，如果有一個完整的素地，誰還想要花時間整合不同的住戶意見，進行建築重建更新呢？
因此，即使1998年即公告實施《都市更新條例》，以「促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境與景觀，增進公共利益」，但過去25年間，資本的力量主要還是投注在新市區的開發，而非舊市區更新。
根據內政部2024年第一季住宅統計資料可知，全台住宅平均屋齡為32年，52%以上的住宅屋齡高於30年。
雖然屋齡高不代表一定危險，但這表示有五成以上的建築是在九二一地震前興建，而當時的建築法規的耐震強度標準低於現行法規，因此政府多年來透過立法與相關政策推動都市更新，主要目的便是全面提升都市面對震災的韌性與居住環境品質。
這個起心動念，與本書所描述、為處理「郊區化」形成的市中心空洞化及底層居民集中化的美國經驗，有根本的不同。基本上，美國的都市規劃與空間發展，和其根深蒂固的種族與階級問題，密不可分。（延伸閱讀｜如何謀殺一座城市──錢都拿去繳房租了，誰還叛逆得起來？）
台灣房地產價格連年飆漲，資本偏向新市區開發而非舊市區更新，導致都更困難，且多數老宅具有安全風險。圖片來源：Shutterstock
「一坪換一坪」的迷思
除了新市區不斷擴張所造成的建築素地影響，台灣推動都市更新過程中的另一個議題，就是前台北市長郝龍斌提出「一坪換一坪」口號，深植房屋所有者的心，使得市區建築重建更新難上加難。
這個訴求若非位在精華地段，其實難以達成。畢竟每個物件都會折舊，房子也不例外。一棟30年以上的老房子，想不用成本換成一棟新屋，若非土地價值夠高，也有市場未來性，財務試算上幾乎完全不可行。
而且，所謂「一坪換一坪」，其實是用稀釋的土地所有權，以及對周邊鄰里可能產生外部性的容積獎勵所換得的。但這個議題太過複雜，一般人並無法了解其中利弊。
更別說，精華地段的建築重建更新後，進一步推升該地區的房價及租金水準，使得原本的住民或租戶可能必須搬離，或是下一代無力負擔附近的房價，只好一直與父母同住、或者搬離到更偏遠的地方。
同時，居民們可能會發現，單一建築雖然重建更新了，但周邊鄰里整體公共空間服務的品質卻可能下降。這樣的結果，其實完全背離了政府推動都市更新的本意。（延伸閱讀｜早買不如晚買？你可能已不小心成為助長房價的幫兇｜台灣房產霸權社會溯源）
「一坪換一坪」難以實現，且容積獎勵反而推升房價，導致貧富差距加劇、社區公共空間品質下降等問題。圖片來源：Shutterstock
要杜絕這樣的負面結果，我們需要重新思考「居住」這個問題：
房屋究竟該被視為一個商品，還是居民基本生存權的保障？又或者，我們只需要專注房屋的室內環境就好，還是需要理解整個居住品質，是由房屋內部及外部公共空間與服務系統共同構成？
台灣社會較欠缺這些問題的深刻思考與討論，也是各地地方營造（place-making）所努力的方向，讓大家由單一房舍的私空間照顧，擴大到整個鄰里及都市公共空間品質的探討。
這個觀念，與本書第三章「拯救市中心」及第七章「非自然災害與韌性都市」所提到的「培力式規劃」（或稱賦權式規劃，empowerment planning）息息相關。由下而上進行規劃的第一步，就是要讓居民思考自己與周邊環境的關係，彼此交流、思辯什麼是我們要的居住環境、都市環境及國土環境，並產生集體行動，為共同的願景努力，同時審視與監督政府規劃與施政作為，適時提供回饋。
而達成此理想的第一步，就需要思考並理解都市計劃，及其與我們日常生活的關係，這也是本書最重要的貢獻。
要在這麼短的篇幅一一對照本書的主題為大家書寫台灣的狀況，是十分困難的。因此僅就幾個大家較能理解，與日常生活相關的部分進行說明，以期能拉近讀者與本書的距離，進而關注台灣正如火如荼展開的國土計劃辯論。
城鄉統合的前瞻思維
2015年《國土計畫法》的公告實施，標誌著台灣土地規劃管理制度的重大變革。這部法律整合了過去分散的三套管理系統——《都市計畫法》《區域計畫法》及《國家公園法》，將都市計畫地區、非都市土地與國家公園三大領域統合為一，建立全國性與各縣市的整體空間規劃機制。
此法的核心目標涵蓋多個面向：因應氣候變遷挑戰、確保國土安全、保育自然環境與人文資產、促進資源與產業的合理配置、強化國土整合管理，並積極復育環境敏感與受損地區，最終追求國家永續發展的願景。
這也呼應了本書第五章「大都市與都會生活圈」、第六章「城市裡的自然」及第七章「非自然災害與韌性城市」的主題。
台灣《國土計畫法》展現了前瞻性的規劃思維。該法的推動者認知到，都市地區十分仰賴鄉村地區的資源，鄉村地區發展也需與都市地區扣合；規劃上不能再將兩者一分為二，只專注於都市地區的規劃，而須將都市與其周邊城鎮和鄉村地區一併納入考量，以形成良好、永續的循環體系與城鄉的均衡發展關係。
但要真的達成這個目標，還須仰賴所有人的共識與努力，而推廣大眾閱讀與理解都市計劃及國土計劃，是極為重要的一步，讓大家能共同關注這個與生活息息相關的議題。
編按：本文為《都市計劃：牛津非常短講017》的導讀。「21世紀的環境課」為左岸文化最新出版的《牛津非常短講》第三輯，包含六本精選小書：《生物地理學》《入侵物種》《火》《人口學》《都市計劃》《冷戰》。該系列從多重角度回應一個核心問題：我們如何理解、並回應自身所處的「環境」？每一本書從獨特視角切入，卻又彼此交織，共同描繪人與環境的複雜關係。
「環境」成為當代世界的關鍵詞，關鍵在於人想要了解自己的渴望。「環境」不是靜置不動的背景，而是如呼吸般與人類一起律動的「周遭」：物種在大地與海洋之間遷徙，部分入侵植物甚至成為野火蔓延的燃料；工業革命以來的人口壓力推動城市擴張，重塑人與自然的邊界；冷戰則在全球尺度上，以意識形態和科技改變了人類理解與利用地球的方式。
延伸閱讀：居住正義與都市規劃
作者： 卡爾．阿博特（Carl Abbott） 譯者： 賴彥如 出版社：左岸文化 出版日期：2025/06/25
