包租代管算社宅嗎？解析比、法、韓制度，揭台灣「數字灌水」三大盲點

政見承諾跳票，當然值得批判；但從住宅政策角度看，更關鍵的問題是：為什麼「包租代管」可以被算作社會住宅？它真的能取代政府直接興辦的社會住宅嗎？

因此本文試圖釐清問題：當政府把「包租代管」納入社會住宅名目與統計時，究竟必須完成哪些制度條件，才算夠格，而不是統計灌水。

各國「包租代管」模式大對決：日本追求市場效率，歐美韓強調公共化

談到「包租代管」機制，日本是最具代表性的國家；台灣目前採行的架構，本質上即是移植自日本的路徑。

根據統計數據來源：日本國土交通省（MLIT）2020 年《賃貸住宅管理業務に関する実態調査》。，日本全國租賃住宅中，其中約七成由專業公司管理，在都會區更高達八成。管理模式主要分為兩種：一是「代管」（かんりじゅたくほうしき），由業者負責收租、維修與日常管理；二是「包租」（サブリース），由業者先承租再轉租，並保證房東收益。

這套體系造就了高度成熟的租賃產業，核心優勢在於提升市場效率與品質標準化。專業管理公司作為中介，使租賃關係從私人交易轉為較穩定、受規範的商業契約：房東獲得穩定投資收益，房客則能享有較一致的維修品質與契約保障。

然而，這種高度產業化模式的核心邏輯是利潤最大化，而非居住權保障。

當台灣借鑑日本建立高效率租賃產業，並希望其達成「社會住宅」功能時，就不能只複製其商業運作；必須在權利與風險分配上做根本性調整。否則，單純追求成本控制與利潤的企業，難以承擔保障弱勢居住的公共責任。

真正的社會化租賃：必須具備「穩定、分配、去市場化」三大支柱

像台灣「包租代管」這種將民間房源視為社會住宅，學理上可稱為「租賃市場社會化」國家介入私人租屋市場以發揮居住公共功能之做法，在國際住宅研究領域存在多種描述用語。如側重中介組織角色的「社會租賃中介」（Social Rental Intermediation），或強調房源性質變化的「準社會住宅」（Quasi-social Housing），而「租賃市場社會化」是歐洲比較住宅政策研究中，用以描述私人產權在公權力介入下轉化為社會資源的常見術語。本文選用此術語作為上位概念，係因其有較大的包容性，能整合不同的辦理主體（如政府機關、第三方）、補貼方式（如直接經費補助、稅賦減免、融資利息補貼等）以及房源類型（既有轉化或新增供給）。有助於跳脫技術性的行政名稱，聚焦於探討各類政策工具是否能實質達成租金定價受限、分配權公共化與居住保障穩定之「社會化效果」。（Socialization of the Private Rental Sector）。

其核心邏輯，是在不改變房屋所有權的前提下，由政府介入調整租賃規則，讓原本以營利為目的的私人住宅，轉化為具有公共功能的「準社會住宅」（Quasi-social Housing），承擔起保障居住權的任務。

要實現這種轉化，租賃市場社會化必須同時具備三項條件：

1. 屋源穩定性：這是最基本的門檻。必須透過長期租約，讓房屋在契約期間與自由市場「制度性脫鉤」，限制房東隨意解約、漲租或出售，使住戶能長期安心居住，而不會因房東的套利行為被迫搬遷。
2. 分配公共化：關鍵在於「準入權」的移轉。真正的社會化，必須把房客篩選權從房東手中收回，轉由政府依據社會需求進行分配，遏止租屋歧視，把資源導向最需要保障的人。
3. 價格去市場化：租金不能完全跟著市場走。必須建立一套低於市價的租金體系，讓房客負擔得起，並保障房東的基本收益，其中的價差則由政府介入補足。

要讓房東願意接受這些條件，國家必須提供「風險置換」作為對價。通常是透過政府承擔修繕、空置與欠租風險，並輔以稅務優惠，將私人出租從「高風險、波動收益」轉變為「低風險、穩定收益」的社會經營模式。

總而言之，租賃市場社會化是一種租賃權力結構的重組：政府以風險承擔與價格補貼作為誘因，換取房東讓渡部分權利，讓私人住宅能真正進入公共體系。
租賃市場社會化概念示意圖。圖片來源：彭揚凱提供

比利時 SRA 模式：「風險集體化」與「積分制分配」實現民間房源社會化

比利時的「社會租賃機構」（Social Rental Agencies, SRAs）自1990年代起成為國家政策，目標是彌補傳統社會住宅興建緩慢的缺口，將既有私人住宅轉化為公共居住資源。

這政策特別鎖定那些因擔心欠租、房屋毀損或法律糾紛，而寧可空置或排斥弱勢租客的房東，將這些房源納入社會安全網。

國家資助專業的 SRAs SRAs是一種受政府特許的「非營利中介機構」，源於1970年代民間對抗住宅排斥的基層運動組織，隨後在1990年代起，政府透過法制化與穩定財政補助，將這些民間組織轉化為具執行量能的公共服務網絡。與一般仲介不同，其不依賴佣金，而是由政府根據其「管理規模」與「社會成效」提供的行政補助，使其能專注於私人房源的社會化任務。作為中介，扮演「社會二房東」角色——SRAs 先向房東承租，再轉租給符合資格的住戶，並負責招租、管理、修繕與催收租金。

此設計把管理責任與風險從個別房東收歸到公共體系，讓房東脫離租賃瑣事；作為交換，房東必須接受三項約束：第一，簽署長達 9 年的合約，期間不得隨意收回房屋；第二，放棄房客篩選權，改由SRAs根據政府的「積分制」「積分制」是比利時社會租賃分配的核心機制，旨在實現「分配公共化」並排除租屋歧視。由政府制定統一標準，根據申請者的社會經濟條件（如所得水準、家庭規模）與居住急迫性（如是否有身心障礙、是否正處於無家可歸或居住於惡劣環境）進行量化評比，SRAs必須嚴格依據總積分高低依序配租。 （Point system）分配；第三，接受低於市價租金，研究數據來源：Van den Broeck, K., & Winters, S. (2018). Kosteneffectiviteit en efficiëntie van sociale huisvestingsmaatschappijen en sociale verhuurkantoren. Leuven: Steunpunt Wonen.。 顯示平均折扣約為 17.4%。

在補貼方式上，比利時採取「補貼機構、而非個人」策略。政府把補貼撥給SRAs，由其支付房東租金；住戶則依所得繳交可負擔租金。這既簡化申請程序，也避免個人補貼推高市場租金，使SRAs成為穩定的緩衝中介。

對房東而言，參與這項制度是一種理性計算：首先，收益獲得保障，即便房屋空置或租客欠租，SRAs仍會按時支付租金；其次，收益可抗通膨，租金設有與物價掛鉤的調升機制；以及，無需負擔維修與管理（這類成本通常占租金收入 20% 以上）。這相當於以部分市場溢價，換取一份由國家背書、低風險的長期穩定回報。

SRAs已成為比利時動員民間住宅的重要措施，全國有超過 170個機構在運作，總計納入超過 35,000戶私人住宅。以成效最顯著的弗拉芒大區為例，房源從 1998 年的 1,692 戶成長至 2018 年的 10,990 戶，顯示其對房東具高度吸引力。 （數據來源Van den Broeck, K., & Winters, S. (2018). Social housing in Flanders: best value for society from Social Housing Associations or Social Rental Agencies? Housing Studies）

比利時的「社會租賃機構」政策模式示意圖。圖片來源：彭揚凱提供

法國 IML 制度：運用「租金互惠減稅」與「稅務對償」誘發公益租賃

法國的「租賃中介制度」（Intermédiation Locative，IML）於2009年依《住房動員與打擊排斥法》（Loi MOLLE）正式制度化，其核心思路與比利時相近：在不改變所有權的前提下，由國家建立專業中介體系，引導私人住宅轉向社會用途。
在運作上，國家透過資助獲核准的機構，採用兩種方式推行：

1. 「包租轉租」（Solibail）：由「獲核准公益協會」為法國政府「法制化認證」並給予特許身分的非營利組織。這類協會不僅具有NGO的社會服務性質，更在法律上被授權執行特定的公共任務，須接受政府嚴格的行政審計，確保其運作完全去商品化，是法國實現「租賃市場社會化」的重要主體。實務上，許多大型住宅公益協會（如SOLIHA或Habitat et Humanisme），往往具備多重法律身分，能根據房東需求同時提供「包租」與「代管」這兩種方案。（Association agréée）擔任「社會二房東」，直接向房東承租並保證支付租金，同時承擔空置與修繕風險，房東完全不必面對租客。
2. 「租賃代理」（Mandat de gestion）：由具專業證照的社會房產中介社會房產中介，是法國一種具備專業地政經紀證照、卻以執行公共任務為目的的仲介組織。與一般追求成交佣金的商業仲介不同，其核心運作模式是受政府資助並受法律約束，專門負責媒合私人房東與弱勢租客。 （AIS／AIVS）代為管理與媒合，但租約仍由房東與房客直接簽署。

兩種模式讓房東可依自身風險偏好選擇參與方式。進入此體系的房東，必須與國家住房局房東之所以須先與國家住房局（Anah）簽署行政協議，目的在於鎖定「財政誘因」與「公共授權」。因「獲核准之公益協會」與「社會房產仲介」雖負責管理，卻無權核發國家級的租稅減免與修繕補助。透過與Anah簽約，房東的降租行為才能合法換取稅優，並由國家授權這兩類機構代行租客審核與配租。（Anah）簽署協議，承諾：至少出租六年以上，放棄房客篩選權，並接受低於市價的折扣租金。

與比利時的「現金補貼」不同，法國採用「稅務對償」策略，透過「租金互惠減稅方案」法國透過稅收調節租賃市場已有數十年歷史，最早可追溯至1990年代的《貝松法》（Loi Besson）等法案，旨在鼓勵私人房東提供廉租房。目前的最新方案為2022年上路的 Loc'Avantages。（Loc'Avantages）建立了一套「租金降幅與節稅額度掛勾」的激勵制度：將租金降幅設定為三個等級根據降租幅度選擇三種等級：Loc 1（中等租金，減稅 15%）、Loc 2（社會租金，減稅 35%）及 Loc 3（極低社會租金，減稅 65%） ，分別給予對應的所得稅減免，抵減最高可達 65%。

對房東而言，表面上犧牲了部分租金收入，但實際可獲得可觀的節稅、免除管理風險，並申請政府的「修繕補助」翻新房屋，整體稅後淨收益仍具吸引力。

不僅如此，該制度還延伸至「處分階段」：依據法國相關稅法法國《稅務總典》（CGI）第 150-U 條。，若房東未來將物件出售給指定的社會機構，可全額豁免資本利得稅。這意味著，從「出租持有」到「出售轉讓」，私人物業都能在稅務誘因下持續服務公共目的。

目前，IML體系在法國已有超過九萬戶私人房源加入（數據來源數據來源：Haut Comité pour le Droit au Logement (2025). L’INTERMÉDIATION LOCATIVE : Derrière une appellation technocratique, un outil puissant d’accès au logement (p. 9, p. 25). Paris: HCDL. ）。然而，此模式亦面臨挑戰：一是行政程序與稅務申報高度複雜；二是合約屆滿後，面對短期租賃與旅遊租賃的高利潤誘惑，如何避免房東退出體系、維持存量穩定，仍是關鍵課題。

法國IML機制示意圖。圖片來源：彭揚凱提供

韓國住宅政策轉型：從「既有住宅傳貰」補貼走向開發端的「源頭綁定」

接下來要談談韓國，因為台灣當年在構思「包租代管」機制時，也曾參酌其2005年推動的「既有住宅傳貰租賃」（기존주택 전세임대주택）制度。

該制度是由政府（以LH韓國土地住宅公社為主）扮演「二房東」，向私人房東支付高額傳貰金承租房屋，再將招租、修繕與營運委託給租賃公司或非營利組織執行。

租約通常為兩年一簽，最長可續約至20年；轉租對象鎖定低收入戶、身心障礙者與新生兒家庭等弱勢族群，而住戶僅需支付傳貰金1%至2%的利息作為月租，居住負擔大幅降低。

截至2015年，此機制共供應了約16萬戶住宅；在2012至2015年房租劇烈上漲期間，更集中供應了10萬戶以穩定市場（數據來源數據來源：박상혁（朴相鶴）、김준연（金俊元） (2016)，〈LH 전세임대주택 사업의 성과평가 연구〉（LH 全貰租賃住房制度的成果評估研究），《주택연구》（住宅研究），24(3), 17-42. 2。）。然而，該模式對財政的壓力極為沉重：政府須承擔巨額保證金與利息補貼，且當房價上漲時，房東會同步調高傳貰金，迫使政府被動追加補貼，反而間接推升整體租金。

為減輕負擔，韓國在2017年推出「租賃住房登記活化方案」該方案之核心設計在於大幅降低參與門檻，房東不限持有房屋數量，即便僅持有一戶非自住住宅亦可登記為「租賃事業人」，並享有以下優惠：在所得稅方面，應稅所得額之扣除率最高可達 75%；在綜合不動產稅（房屋持有稅）方面，符合價格與面積基準之租賃住宅得不計入課稅總額；健康保險費部份，提供最高80%的減免優惠，以緩解因租賃收入導致健保費跳級的負擔。 （임대주택 등록 활성화 방안），以稅制誘因來強化原有的登記制度。該方案透過放寬准入門檻與多項稅賦優惠，換取房東同意八年的租賃義務期，期間不得拒絕續租，且年租金漲幅上限為5%。

官方一度設定目標，要將登記戶數由2016年的79萬戶提升至2022年的200萬戶，並評估其效果等同直接興建、可節省約75兆韓元公帑。

但在房市狂熱背景下，部分房東將上述稅務優惠轉為炒房槓桿，引發強烈批評。政府遂於2020年調整政策，排除「公寓」之所以將「公寓」（類似台灣的電梯大樓）排除在登記範圍外，是因其在韓國具備極強的投資增值屬性。因此，現行優惠僅限於「多戶住宅」或「多層住宅」（類似台灣的步登公寓或透天厝），這類房源價格較平穩且為中低收入者的租屋主力。 類型的租賃登記，大幅現縮稅優，並將義務期延長至10年。即便如此，截至2022年登記戶數仍成長至約136萬戶（數據來源數據來源：허윤경，〈New Stay與公共支援民間租賃住房的經驗與啟示〉（뉴스테이와 공공지원 민간임대주택의 경험과 시사점），韓國建設產業研究院，2024年12月。），雖未達原目標，仍具一定規模。

目前最新的政策趨勢，是轉向開發端的「源頭綁定」。

這套模式為2018年推出的「公共支援民間租賃住房」此政策前身為2015 年朴槿惠政府推動之「New Stay」計畫，透過大規模容積獎勵與財政支援，誘導民間建商興建高品質租賃住宅以穩定房市。然而，因過度向建商傾斜，且缺乏租金管制與租客資格限制，被質疑圖利建商。文在寅政府遂於2017年將其改組為現行之「公共支援民間租賃住房」，要求其有一定社會性。 （공공지원 민간임대주택），不再把力氣在收編既有舊屋，而是直接介入住宅生產——政府提供優先土地、容積放寬與低利融資等開發誘因，而建商必須承諾：至少10年只租不賣、租金漲幅受限，並保留一定比例給青年與新婚家庭。截至2023年第二季，透過此模式已供應約九萬戶（含興建中）。

整體而言，韓國的經驗顯示：在推動租賃市場社會化時，除了既有市場的屋源開發，也應思考如何從「增量市場」進行制度性綁定。

台灣制度現狀：高額補貼卻缺乏實質居住保障，淪為「可移動」的假社宅

相較前述國際案例，台灣的「包租代管」同樣投入大量公帑臺灣114–121年包租代管預計投入總經費約為1,323億，預估可累計137.5 萬戶年次（非戶數，例如代管一年就算一次），換算後，平均每戶每年的政府支出約為9.62萬元。 ：房客有租金補貼、房東享有稅賦優惠與修繕補助、業者領取管理服務費。然而，這種以金錢換取房源的策略，並未伴隨實質的租賃權力重組，導致其與「純租金補貼」的差異變得極其模糊，但在政府端的支出成本卻超過兩倍臺灣114–121年租金補貼總經費經換算後，平均每戶每年的政府支出約為 3.92 萬元。相比包租代管，約略一戶包租代管可以發2.5戶租金補貼。 。

首先，價格並未與市場真正「脫鉤」。房東仍依市價收租，業者則扮演代收代付角色。在缺乏定價權干預下，其功能與純租金補貼毫無二致——僅是「需求端」購買力的補強，而非「供給端」租金結構的調整。

其次，分配權並未公共化。政府在支付各類補貼與風險溢價後，仍把最終房客選擇權留給房東與業者。

相較於租金補貼讓房客在市場中自謀住處，包租代管雖有業者媒合，但因未掌握「准入權」；實務上，老人、身心障礙者等高風險族群常被排除。更高的投入成本，並未有效轉化為弱勢居住權保障。

最後，也是最嚴重的問題是房源極度不穩定。「代管」一年一約、「包租」三年一期，這種隨時面臨斷裂的租約，意味著這些名義上的「社宅」，隨時可能因房東退出而消失。

政府將此稱為「可移動社宅」，實質上迴避了保障長期居住安全的責任，淪為自欺欺人的名詞遊戲。

台灣與各國比較表

包租代管是社會住宅嗎？

回到本文一開頭的提問：台灣的「包租代管」能否被視為社會住宅？

從國際統計口徑來看，在比利時、法國與韓國的官方定義中，確實會把「租賃市場社會化」下的房源計入社會住宅存量，原因無它——這些房源同時滿足了屋源穩定、分配公共、價格去市場化這三項社會化條件。

然而，即使在統計上被納入社宅，國際住宅研究仍將「租賃市場社會化」與傳統「興建型社宅」視為不同層級的政策工具。

興建型社宅具有長期去商品化的實體資產韌性，是居住安全的「基石」，能承擔最深度的社會安全網責任；相對地，租賃社會化屬於補償性緩衝工具，優點在於能快速動員既有房源、調節市場壓力，但必須持續投入高強度行政管理與補貼，才能維持其社會性。

以此標準檢視，台灣的「包租代管」是社會住宅嗎？將一至三年的短約、規範不足的標的稱為「可移動社宅」，你認同嗎？認為它可以替代直接興建的社會住宅，你接受嗎？

大家可以好好地想想！

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