這不只是名詞差異，而是制度無法啟動：沒有強制預警、沒有跨部會指揮、中暑死亡也無對應救助條文。2025年，台灣首次在科學、行動與制度三個層次同步推進，高溫治理才開始有了共同方向。
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A：因為高溫的傷害是分散、累積、延後的，不像颱風一次性衝擊那樣界線清楚。更大的問題是權責破碎：勞工曝晒歸勞動部、學生戶外課歸教育部、熱傷害通報歸衛福部——人人有關，卻無人負責，所以始終沒有主管機關願意接手。
A：南韓2018年已立法將熱浪列為法定災害，法國、荷蘭、日本則建立志工關懷、開放避暑空間等完整應變體系。台灣目前只有勞動場域的高溫作業規範，學童、獨居長者、街頭工作者暴露在高溫下的累積風險，制度上仍幾乎是空白。
A：算是起跑點。環境部成立跨部會的「抗高溫調適對策聯盟」，氣象署高溫燈號首度成為各部會共用的啟動依據，政策也透過社區論壇開始走入日常。高溫還沒入法，但這是台灣第一次把科學判定、行動平台與制度試行三件事同時往前推。
「今年太陽太毒，我家後院的菜園很多菜都枯光了。」坐在最前面的阿婆一邊搖著扇子，一邊說：「水澆了也沒用，還長出一些奇怪的蟲，幾乎沒收成。」
那天下午，台南的空氣又濕又悶。我到市府舉辦的「抗高溫行動工作坊」。會議室裡大約20個人，有里長、社區協會代表、環保志工。冷氣開著，陽光從玻璃窗灑進來，照在桌面上。
我讓簡報提早結束，請大家圍桌討論。桌上放著便利貼和彩色筆，沒多久就貼滿文字。「阮孫那麼熱也要去上課，體育課還站在外面晒，足毋甘啦（捨不得）。」阿婆說。身旁一位老伯似乎有不同看法：「有些人開車上班，辦公室有冷氣，是要放什麼假？台灣這氣候，整個夏天都別上班了吧。」
里長看我走過來，招手說：「老師，我聽說天氣太冷時，政府會啟動應變，補助農民損失，發救助金那些。」他頓了一下，接著問：「那天氣太熱咧？我們晒到中暑，或是農產損失，也算受災戶嗎？」
我拿起桌上的彩色筆，在全開的海報紙上寫下兩個字——災害。我心裡想：也許，問題就該從這裡開始談起。
颱風可以停班，高溫為什麼不行？
為什麼颱風天或地震會停止上班上課？
這是因為風災、水災、震災在《災害防救法》中被明確列為「災害」。
在制度上，災害不只是嚴重的自然現象，而是指一種會對社會運作造成明確衝擊，且需要政府動員公共資源回應的風險。一旦被列為災害，政府就能依法發布預警、調整上班上課標準、啟動災害應變中心、動員跨部會資源，並編列與動用救助與補助經費。
換句話說，災害的關鍵不在於天氣本身，而在於它是否被視為必須由公共體系共同承擔的風險。
寒害也符合這套傳統想像，因此同樣被納入災害體系。低溫來臨時，農作物受損立即可見，農損面積與金額能清楚估算，影響對象集中，主管機關明確，過去也累積了長期的統計與救助經驗。在制度眼中，寒害是一種界線清楚、責任明確、可以補償的事件，自然能被順利納入災害防救體系。
高溫則剛好相反。長期以來，對高溫的想像多半停留在「夏天本來就熱」「個人適應就好」。
高溫造成的影響分散在不同場域——勞動現場、學校、街道、家庭與醫療體系，傷害往往是逐日累積、延後顯現，而非一次性的事件；責任也橫跨多個部會，缺乏單一窗口可以認領。
這使得高溫在制度中始終被視為一種「背景條件」，而不是需要公共介入的災害。
但近年的情況已經明顯改變。從長期趨勢來看，台灣年平均氣溫在過去一百多年已上升約1.6℃，夏季天數持續拉長，部分地區一年中有超過三分之一時間處於高溫狀態。更重要的是，真正影響健康與社會運作的，不只是破紀錄的極端高溫日，而是高溫日數與夜間高溫的持續累積。
近十多年來，多個測站顯示，超過36℃的高溫日數明顯增加，高溫已成為可預期、可重複發生的氣候條件，而非偶發事件。這樣的氣候背景，也已轉化為具體的健康衝擊。
依據衛福部統計，近年夏季熱傷害急診就醫人次明顯上升，部分年度在盛夏前半段，就已較前一年同期增加五成以上。這些案例並非集中於單一極端事件，而是隨著連續高溫日逐步累積，對長者、慢性病患者與戶外活動者造成壓力。
當一種風險能被持續監測、反覆出現，並對公共健康與社會運作造成可預期影響，它在實質上已符合災害管理中「可預警、可量化」的核心條件，只是尚未被制度正式承認。
如果高溫不被視為災害，問題就不只是名詞上的差異，而是制度無法啟動。
高溫預警缺乏強制力，學校是否調整戶外課程、醫療與社福系統是否啟動防護機制，都缺乏明確依據；相關經費也無法事前編列，只能臨時拼湊。當中暑或死亡事件發生時，往往陷入「誰該負責」的爭議，因為法律上並沒有對應的救助條文。
對弱勢族群而言，風險更加集中。
獨居長者、戶外勞工、慢性病患者，在酷熱天氣中往往缺乏主動關懷，成了最容易被遺忘的一群。同時，高溫也會加劇電網、交通與醫療系統的負荷，例如停電、鐵軌變形、急診量能爆滿等情況，但因為未被納入災害範疇，政府缺乏法定的整體應變機制，只能邊做邊補。
高溫風險分散在勞工、學生、長者、醫療與都市環境等不同場域，缺乏法定應變機制，形成被忽略的治理困境。圖片來源：Shutterstock
換句話說，高溫之所以遲遲未被列為災害，反映的不是它不嚴重，而是我們的災害制度仍停留在回應一次性衝擊的時代，尚未調整到足以面對這種緩慢、累積、卻日益普遍的風險。
其他國家早已有法可依
南韓是明確將高溫列入災害的代表。
他們在2018年修法，把熱浪正式納入《災難及安全管理基本法》，當氣溫連續達到警戒門檻時，政府能依法啟動中央災害應變體系，動用救助與補助資金，統一跨部會指揮，開設避暑中心，並要求地方政府針對弱勢族群啟動主動關懷。
這讓高溫不再只是「天氣事件」，而是能依法動員的災害，傷亡者也能比照其他天災獲得補助。
各國雖未都把高溫列為「法定災害」，但多已建立完整的應變體系。
部分國家以通報、關懷與訪視為核心思維。
法國在四級熱浪警報下動員醫療與社福單位每日致電獨居長者；荷蘭的「全國熱健康計畫」由公共衛生研究院啟動送水與問安行動，社區志工主動拜訪弱勢族群；美國在「極端高溫警報」發布後，各城市志工挨家探視老人、協助中暑通報；德國透過熱健康警報系統提醒醫院與長照機構加強照護，確保長者與病患不被遺漏。
國際上許多國家已建立了完整的高溫關懷系統，包括志工訪視、送水、長者問安與醫療照護機制。圖片來源：Shutterstock
另一類國家則以空間安全與基礎設施應變為主要做法。
日本在熱中症（中暑）警報發布時開放學校體育館為避暑所，企業須提供遮蔭與休息時段；澳洲依熱浪警報框架啟動州級行動，社區中心變身冷氣避難點，警察甚至可強制帶流浪者避暑；英國運作熱健康警報系統，最高級時公路署監測柏油路面是否需封閉，國防部待命支援消防撲滅野火；法國同時開放市政廳與體育館供民眾避暑，並在街區設置臨時供水與噴霧設備。
這樣看來，各國面對高溫，處理的從來不只是醫療或環境，而是怎麼把人、空間與制度接起來，讓高溫來時，需要被保護的人，有地方可去，也有制度可以啟動。
那台灣呢？我們要先讓高溫成為法定災害，讓制度引導體制？還是強化人與空間的防護網，讓每一個人都知道該怎麼避暑、該關心誰、該去哪裡涼快？
2025年，台灣的抗高溫實踐元年
高溫要被視為災害，得先在《災害防救法》中明文規定它是災害，同時必須指定主管機關，負責預防、應變與復原。
然而，高溫涉及的範圍過廣：勞工曝晒屬勞動部，學生體育課屬教育部，熱傷害通報與醫療屬衛福部，都市降溫與建築設計屬內政部，氣候調適屬環境部，而資料整合與科學分析又歸國科會。結果是「人人有關，卻無人負責」，高溫因此始終未能入法，也沒有專責單位。
契機出現在2024年夏天。那一年，《國家氣候變遷科學報告》首次由國科會與環境部共同出版，這是依《氣候變遷因應法》所要求，每4年發布一次的國家級科學評估。
報告指出，若不減緩暖化，台灣的夏季可能延長至七個月，36℃以上的高溫日數將顯著增加。我們研究室負責撰寫其中〈都市熱島〉一節，說明都市化加劇高溫，並指出在高排放情境下（SSP5-8.5），體感溫度可上升3至5℃。
同年，環境部舉辦「氣候變遷高溫調適對策研討會」，邀集勞動部與衛福部共同參與，這是台灣第一次有三個部會，針對高溫議題同場討論。
會議中，我也分享了與台北市政府合作的「體感降溫2℃」實踐案例。那場研討會的意義，不在於誰站上講台發言，而在於高溫議題，首度被正式納入中央層級的政策議程，並同時有各部會與地方政府代表在場回應。
這象徵著，過去長期被視為沒人要認領的災害，開始進入制度視野，也有人願意正面面對並嘗試整合資源。
環境部長彭啟明在會後表態，環境部將推動高溫調適政策，召集各中央部會地方政府討論及協調，並預告隔年將提出具體的全國行動方案。
這段轉折，標誌著高溫治理首次出現中央整合窗口，台灣首度在科學、行動與制度三個層次同時前進，抗高溫不再只是口號，讓多年來分散的努力開始有了共同方向。
在科學面，最大的進展，是把「高溫」從模糊感受，轉為可判定的風險條件。過去，不同部會使用的指標不一致，有的看氣溫，有的看體感，有的依經驗判斷，導致應變標準混亂，高溫多半只停留在提醒層次。
2025年，環境部與氣象署、勞動部、衛福部共同協調，確認以氣象署的高溫燈號作為主要啟動依據，並依不同場域需求，對應體感溫度、職場熱危害與醫療通報等指標。高溫因此有了共同語言，也讓後續行動有了明確起點。
在行動面，關鍵轉折出現在跨域協作的建立，以及政策開始走出會議室。2025年六月，環境部成立「台灣抗高溫調適對策聯盟」，集結中央部會、地方政府、企業與NGO，專注面對極端高溫風險。
這是台灣第一次針對單一氣候風險成立跨域平台，目標放在整合警戒機制、推動抗高溫涼適地圖、盤點高風險族群，並串聯產官學資源。
隨後透過「共創在地韌性論壇」與北中南三場「抗高溫調適行動展」，相關政策與技術被帶進社區、公園與日常生活場景，讓民眾實際看見降溫怎麼做、避熱如何發生。
制度還在追，但方向對了
在制度面，高溫至今仍未被納入《災害防救法》，但在勞動現場，它早已被視為必須管理的具體風險。
勞動部2024年修正上路的《職業安全衛生設施規則》第303-1條，已明確將高溫作業納入職業安全管理；同時，勞動部發布的「高氣溫作業熱危害預防指引」，亦進一步提供現場操作原則，包含風險分級、作業調整與預防措施。當熱危害達到一定等級，雇主必須提供遮蔭、降溫設備、休息空間與飲水，並依氣象條件調整作業方式。
這套規範實際上已承認，高溫會直接影響人身安全，需要事前管理，而不能只靠個人硬撐。
目前的制度主要仍聚焦於勞動場域中的高溫作業管理，尚未延伸至更廣泛的日常生活情境。
例如，兒童在公園遊戲時的防晒與降溫措施、學生在校園戶外活動中的高溫因應，以及獨居長者、街頭工作者或一般民眾長時間暴露於高溫下的累積風險，仍未被完整納入制度設計之中。
目前在台灣，高溫災害雖已被勞動部視為需要管理的風險，但真正涵蓋全民生活情境的相關防護制度，仍有很大的補強空間。
也因此，高溫雖已在部分制度中被視為需要管理的風險，未來仍有機會進一步整合跨部門資源，逐步建構更完整的災害治理架構。
從科學判定開始，到行動串聯，再到制度試行，2025年是一個關鍵的起跑點。當
治理體系開始正視這種發生頻繁、影響廣泛，但不容易被立即看見的風險，高溫才有機會從背景條件，走進公共政策的核心討論。這條路需要時間，也需要耐心，但至少，台灣已經開始往同一個方向前進。
延伸閱讀
作者： 林子平 出版社：商周出版 出版日期：2026/04/30
