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台灣政府數位程度全球第九!開放資料表現佳,跨部會溝通不順暢

台灣政府數位程度全球第九!開放資料表現佳,跨部會溝通不順暢
2020-02-27
文.許淑梅 圖.shutterstock
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美國前總統歐巴馬(Barack Obama)曾說:「希望我們每天都能問自己,如何用科技為人們生活帶來真正的改變」。隨著新興數位科技的潛力被發掘,運用數位科技提升政府運作效率與效能成為許多國家的發展政策。

根據聯合國2018年訂下的《2030年永續發展目標》(Sustainable Development Goals, SDGs),將「消除貧窮」和「不遺漏任何人」,訂為數位政府的終極目標。希望國家內部的所有人,無論背景,都有權利和責任發揮生活潛力,在健康的環境中過著有尊嚴和優質的生活。

SDGs的17項指標。

然而在推動數位政府的進程中,各國政府將要如何面對各式各樣的問題與挑戰?台灣在這波數位政府浪潮中,又如何能走出自己的一條路?本文將藉由目前各國發展數位政府的策略,來瞭解台灣的機會。

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一、數位政府的興起

數位政府,是一種以資料為主體的政府治理模式,也是基於電子化政府的新一代發展。

根據經濟合作暨發展組織(OECD)定義,數位政府是指政府善用數位科技與新興技術,為社會創造公共價值。

它是由政府相關單位、非政府組織、企業、社群和個人組成的生態系統,透過與政府的互動來支持、產生並獲取相關資料、服務與內容,共同創造社會利益。

數位政府的發展會隨著科技創新而不斷演化,根據不同程度的數位能力推行不同階段的策略。數位能力成熟國家朝「透明開放的政府」「資料導向」「民眾需求驅動服務」及「民眾參與協同治理」為策略推動方向;數位能力不足的國家,則仍在補強網路基礎設施及以科技,來改善政府的行政體系運作。

數位政府除了使用科技來驅動政府運作轉型,勢必將更著重於以人民為核心的整體戰略,並運用各種數位科技來擴散至各行政體系和地方角落,驅動整體社會經濟、文化和自然環境的系統性結構重建,以利未來生活的永續發展。

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二、數位政府的挑戰

(一)網路準備度

網路準備度是評估一個國家發展數位政府的主要指標。各國的寬頻網路基礎涵蓋率不同,在網路普及率較低地區,民眾可能無法享受到數位政府提供的新興服務,有些甚至無法連上網路,形同剝奪公民合法使用權,也是許多國家的挑戰之一。

要改善此問題,需先全面普及網路通訊基礎,並完備相關各政府部門電子化作業,以進入數位化運作與服務的目標。

針對這類問題,澳洲政府啟動一系列數位基礎建設的政策,包含國家高速寛頻網路、偏鄉地區的行動網路覆蓋以及5G網路佈署等,以提升市區、偏鄉地區民眾可靠且多元的數位服務,對於農礦業地區亦能促進數位創新。

(二)數位落差

在數位時代,所有國家都存在數位落差。數位落差已非單指缺乏資通訊科技,而是指缺乏和數位社會連結的能力,無法充分利用數位社會提供的服務。

在造成數位落差的因素中,人口老化和貧富差距,是造成政府數位服務無法普及的最後一哩路挑戰。對已開發國家而言,人口老化幾乎是普遍的趨勢,隨著公共部門的數位化程度提升,不常使用或不熟悉資通訊網路技術的年長者,便有被排除在公共服務之外的風險。

此外,貧富差距也使數位教育無法完全落實,部分弱勢族群可能無法負擔較昂貴的數位設備。

政府除了應將數位教育普及於各年齡層,也應考量如何將數位服務傳送到較弱勢公民的作法。針對這類問題,歐盟即致力於將數位落差問題扭轉成數位機會(Digital Opportunity),期望應用ICT增加經濟與社會機會,特別是因數位能力弱勢而可能被邊緣化的人。

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(三)資料安全與隱私

數位政府發展的各種數位服務是否能夠普及,取決於民眾對於數位工具的信任,尤其是涉及民眾的資料,是否存在隱私洩露或安全漏洞疑慮。在缺乏信任的情況下,民眾可能偏向趨避風險,拒絕使用數位服務,則政府服務就不算是數位化。

因此,數位政府為獲得人民信任,資訊系統應納入國際安全標準、建立資料安全管理機制、使用者資料取得與授權機制,並證明資料能安全可靠於政府平台安全存取,提升民眾具信任感的使用環境。

針對這類問題,歐盟已於2018年實施通用資料保護規範(General Data Protection Regulation,GDPR),對所有歐盟個人提供個資保護和隱私的規範。此法可使歐洲民眾使用政府數位工具時,將個資去識別化,並設置獨立監管機關,使個人身份、生物特徵和電子紀錄等資料都受到安全保障。

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三、數位政府的科技策略

(一)人工智慧在數位政府中的應用

人工智慧在各國數位政府領域,扮演增強政府服務的重要角色;結合大數據、分析和機器學習的人工智慧,幫助政府迅速找出人類分析師可能受限規模、複雜性或其他因素,而可能遺漏的資料關連與趨勢,提升政府運作效率。

美國於2019年啟動《美國人工智慧倡議》,以AI促進數位政府的各項政策發展,並著重在運輸、無人機系統、自動駕駛汽車、衛生保健、農業。歐盟於2018年《Digital Europe programme》計畫中,也投入2.5億歐元將人工智慧擴散至歐洲經濟和社會。

日本於2017年提出人工智慧三階段工程,推動實證試驗、放寬法規限制等應用策略,普及AI在製造、物流、醫療保健等產業之應用。新加坡政府為提升數位政府的人工智慧能力,投資1.5億美元《AI.SG》計畫,主要在使用AI來解決影響社會的重大挑戰、投資於下一波科技創新能力,以及擴大產業應用AI及機器學習。

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此外,AI還能促進開發中及未開發國家的數位政府,達到已開發國家水平,縮小數位差距,有助於政府單位應用大數據減少投資過程的浪費,增加智慧城市的管理效率以及服務傳遞,尤其是在自然災害管理、數位醫療和物聯網,提升人民安全與便捷生活。

台灣在2018年以成為AI大國為願景,推出《台灣AI行動計畫》,包括「AI人才衝刺」「AI領航推動」「建構國際 AI創新樞紐」「場域與法規開放」「產業AI化」等五項行動計畫,藉以統合政府相關計畫及產業資源,鏈結國際夥伴能量,推動台灣邁向尖端智慧國家。

(二) 人工智慧物聯網在智慧城市的應用

連接所有人的智慧城市,是發展數位政府的重要里程碑,特別是在面臨人口老化、城鄉發展不均、與鄉村人力短缺的情況下,智慧城市已成為各國政府施政主軸。

歐盟的《EPIC European Platform for Intelligent Cities》、奧地利《Smart City Wien》、美國《LinkNYC》、德國《Smart City Strategy Berlin》、以及芬蘭《Helsinki Region Infoshare》等國家級政策,已將智慧城市的推動列為施政重點。

在這之中,結合人工智慧與物聯網的人工智慧物聯網(AIoT)將是打造智慧城市的主流型態。AIoT是將機器學習與連網邊緣裝置與基礎設施整合,經由AI演算法、AI感測晶片和應用平台,將感測器所蒐集的大量資料以快速運算、分析與學習能力使其智慧化,改善公共基礎設施和服務,優化市民生活和工作方式。

例如,日本將人孔蓋上裝置感測器,透過蒐集到的下水道水位及降雨雷達等資訊回傳,提供政府因應天災之決策基礎;美國聖地牙哥的路燈上布建各式感測器,可做空氣品質監測、交通流量、停車等,以路燈作為城市資訊平台,蒐集大量城市資料,進行大數據分析,以發展城市創新解決方案。

我國政府在Smart City 3.0發展目標中,提出以改善人民生活為核心的《普及智慧城鄉生活應用計畫》,涵蓋交通、健康、觀光、零售、教育、農業、能源、智慧安全(治理)領域,並利用智慧物聯網科技、大數據及應用服務,整合城市的組成系統和服務,從都會區創新成果擴散至郊區及偏鄉,有效改善人民生活品質。

此外,在前瞻基礎建設的「建構民生公共物聯網計畫」,亦運用智慧物聯網技術整合空氣品質、地震、災害、水資源等民生四大領域資料,發展智慧水資源管理、環境品質智慧化監測、地震預警及防救災等政府智慧城鄉服務,達到便民與防災之效

(三) 區塊鏈在數位政府中的應用

過去,區塊鏈討論的焦點多著重在加密貨幣的監管上,近年來逐漸被許多國家用來加強數位政府的運作。

歐盟認為,區塊鏈技術能提高數位政府的有效性,因區塊鏈具備高度安全、去中心化與不可竄改的特性,能確保資料在高水平的保護下得以傳遞,此技術可能成為世界級可信任資料經濟基礎設施的關鍵骨幹。

為促進此領域創新,在歐盟推動下,歐洲區域105個組織簽署加入「國際共信區塊鏈應用協會」;透過組織間合作,讓各政府應用區塊鏈技術提供開放、可靠和透明的公共服務。

我國亦受邀加入此協會,促進台歐區塊鏈業者更密切合作,同時我國亦同步成立「台灣區塊鏈大聯盟」,許多政府單位已研議將區塊鏈示範應用納入智慧政府行動方案中,藉此技術提升政府公共治理效能。

杜拜政府則以在2020年成為「全球第一個區塊鏈驅動的政府」為目標,從政府效率、產業創造及國際領先地位等三大支柱著手,利用區塊鏈提高城市競爭力。

區塊鏈應用,已逐漸在各國數位政府推動過程中受到實驗與採用,包括醫療(如電子病歷/藥品開發)、供應鏈(如物流追蹤/供應鏈管理)、能源(如能源交易/能源供需管理)、農業(如食品產銷/食安履歷)、數位版權(如版權授權/藝術品真偽辨識)及公共管理(如電子投票/身分認證)。

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印度電信監管局則利用區塊鏈技術過濾騷擾電話,丹麥用以驗證港口船舶的進出安全;杜拜政府利用區塊鏈技術來即時監控銀行交易紀錄,地政部門也運用區塊鏈來確保交易安全、紀錄房產契約確認所有權;奧地利也利用區塊鏈技術完成政府債券拍賣的公證程序。

我國政府亦運用區塊鏈技術建立各機關資料的交換機制,並於即將推行的數位身份《My Data》計畫連結政府服務,提升政府的治理模式。

四、我國數位政府的發展現況

我國政府於2016年啟動《數位國家和創新經濟發展方案(2017-2025)( DIGI+)》,發展與運用人工智慧、智慧物聯網、區塊鏈等智慧科技政策來打造民眾數位生活服務、創造數位國家創新生態,以及達成「智慧國家」的目標。

依據早稻田大學年度國際數位政府評比,

台灣在2018年數位政府評比中排名第九,在亞太地區排名第四,次於新加坡、南韓及日本,主因為台灣在數位政府推展、開放政府、政府資訊長及數位參與四項表現優於其他亞太區國家,然而在應用新興科技的整合服務與相關配套法規,仍未做好充分準備。

本文試圖針對我國目前發展數位政府的問題提出政策方向建議,以供政府施政參考。

(一)成立具執行力的數位服務團隊

新興科技出現帶動數位政府的浪潮,然而政府是否有足夠能力將新科技應用在創新數位服務中,是各部會面臨的挑戰。

英國、美國與澳洲為了推動數位政府與科技轉型,從外部徵選科技創新專家成立政府數位服務團、美國數位服務團與18F及數位轉型辦公室,利用新技術和技術專業來解決國家問題與政府部會的數位變革。

此外,更制定供各部會參考的數位服務標準,如《數位服務守則》與《服務設計與交付流程》,作為各部會推動的指引。

目前,台灣的數位政府計畫多數由部會各自委外給廠商或法人來執行,執行上容易出現只追求量化績效指標與缺乏國家層級目標的現象。台灣需要具有權責與科技專長的政府數位服務團隊,以整體數位政府觀點,應用數位和智慧科技,與其他政府機關、企業和民眾合作,引導與確保公共服務數位化轉型,並在執行過程中提供解決方案的專業諮詢。

(二)推動創新數位公共服務

數位政府的出現,能為過去未涵蓋之服務缺口或偏鄉服務帶來新機會,例如遠距醫療或城鄉交通等,數位公共服務也成為推動重點;然而,相關法規之限制卻不利新創事業發展。

國際間先進國家開始試圖以監理沙盒做為工具,降低新創事業面臨之既有法規限制。新加坡與南韓已經建立醫療沙盒制度來推動實驗和機制調適,鼓勵遠距醫療創新應用,加速智慧醫療產業發展。新加坡也針對數位資料建立大數據沙盒,將政府開放資料提供分析並發掘民眾的真正需求進而加以改善,藉此推動「智慧國家」的實驗和創新。

我國目前已通過《金融科技發展與創新實驗條例》與《無人載具科技創新實驗條例》,但仍有許多領域需要創新沙盒來協助法規推動,特別是涉及公共服務的創新數位服務,如正在推動的遠距心理諮商,都需要制定相關機制來促進社會公眾利益的數位服務發展。

(三)跨部門資料流通

雖然台灣在政府開放資料是亞太區的前段班,跨部會之間溝通卻不夠順暢。

以荷蘭和德國來說,二國政府不只提到資料開放的重要性,更重視不同行政機關之間資料的流通性,避免讓民眾重覆提供資料,也能減少資料管理成本。

我國政府的數位計畫許多都涉及跨部會資料串接與合作,例如《服務型智慧政府推動計畫-修正第五階段電子化政府計畫》所規劃的單一窗口一站式整合服務,和2020年即將推行的數位身分識別證,都需要跨部門合作與資料流通才能運行。

因此,需要推翻以往各部門各做各計畫的舊有思維,建立一個由數位串聯各部會合作以落實政策的機制。

綜上所述,數位政府的目標是為了要照顧到每一位公民,不遺漏任何人。但在執行的過程中總是會有不斷的挑戰和新趨勢出現,政府的應對方式,將取決於執政者的智慧和執行團隊的能力。

特別是在各國的科技、制度、經濟和歷史背景都截然不同下,採用的政策都須謹慎思考,適合西方的數位政府體制不見得適用於東方,應在接軌國際潮流與符合在地需求之間取得平衡。未來在科技政策制定上,「打造最能融入台灣並創造公共價值」才是最優先考量。(本文獲財團法人國家實驗研究院科技政策研究與資訊中心授權改寫、轉載,原文標題為〈打造不遺漏任何人的世界—數位政府的挑戰與策略〉)


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