本文重點：
- 虛假資訊已成為全球各國政府、媒體與社會大眾共同面對的重要議題。尤其2019年新冠疫情爆發後，各國更積極尋求有效法制手段來應對，同時在保障言論自由與防止社會危害間尋求平衡。
- 台灣被評為「接收境外假資訊」排名世界第一的國家，現有法律規範散布於各類法律中，《數位中介服務法》草案曾嘗試引入「公私協力」模式，但因言論自由疑慮未通過，未來仍需建立完善機制。
- 借鏡歐盟、德國、新加坡等國經驗，未來立法方向應包括建立數位平台共管機制、提升資訊透明度、因應境外假訊息攻擊、強化事實查核機制，以及培養社會大眾媒體識讀能力，以多元共治維護民主與言論自由核心價值。
歐盟將假訊息分為「錯誤資訊」（misinformation）、「虛假資訊」（disinformation）與「惡意資訊」（malinformation）另外，「錯誤（誤傳）資訊，是錯誤資訊被共享的資訊，但內容無害，例如誤傳某藝人過世的消息；「惡意資訊」，則是真實訊息被共享且造成傷害，例如私人對話訊息被公布在社群媒體上，目的在於惡意中傷他人。，其中，「虛假資訊」是故意被捏造且有意分享具有傷害性的錯誤訊息，是歐盟特別著手處理的標的。
隨著網路與社群媒體的發展，虛假資訊已成為全球各國政府、媒體與社會大眾共同面對的重要議題。尤其是2019年新冠疫情爆發後，與疫情相關的虛假訊息氾濫，使得各國更積極尋求有效的法制手段來應對。
然而，如何在保障言論自由的同時，防止虛假資訊對社會造成危害，成為政策制定上的重要挑戰。本文將探討各國在虛假資訊管制方面的法律經驗，並分析台灣當前的現況及未來可能的立法方向。
各國對抗虛假資訊的立法經驗
世界各國在對抗虛假訊息的立法政策，大致可分三種方式：
- 國家干預（state intervention）
- 促使社群媒體平台對第三方內容負責（make social media platforms liable for third-party contents）
- 事實環繞（Swamping fake news with the truth）
以下簡述各國打擊虛假資訊的作法。
歐盟
歐盟近年來針對假訊息問題積極推動多項政策。2018年，歐盟制定《打擊假訊息法規》（EU Code of Practice Against Disinformation），並於2022年推出強化版，主要包括：
- 促使社群媒體平台對虛假資訊負責，並確保廣告來源透明化。
- 擴展事實查核機制，提高用戶識別假資訊的能力。
- 設立監管與報告機制，確保政策落實。
歐盟在打擊假訊息方面的挑戰，主要來自於各國政策及平台業者對內容審查標準的執行不一。因此，歐盟2022年頒布《數位服務法》（Digital Services Act, DSA）進一步規範社群媒體的責任，要求平台業者主動移除違法內容，進行風險評估，以減少假訊息的傳播。
該法案特別針對大型數位平台（Very Large Online Platforms, VLOPs）提出更嚴格的監管要求，並規範演算法透明度。歐盟委員會（European Commission）於2021年成立「歐洲數位媒體觀察站」（European Digital Media Observatory, EDMO），該機構負責促進各成員國間的假訊息監管合作，並加強與事實查核機構的協作。
德國
德國在2017年通過《社群網路強制法》（Netzwerkdurchsetzungsgesetz, NetzDG），該法要求擁有超過200萬名用戶的社群媒體平台，必須在24小時內刪除明顯違反法律的內容（例如煽動仇恨、虐待、誹謗等），或在七天內處理不明確的假資訊或有爭議性的言論。未能遵守規定的平台將面臨最高5,000萬歐元（約新台幣16億）的罰款。
該法強制社群媒體承擔言論審查義務，不過卻引發言論自由的爭議，不過目前仍合憲。學者海蒂・特沃雷克（Heidi Tworek）和帕迪・雷爾森（Paddy Leerssen）就指出，由於法律要求平台迅速處理內容，可能導致「過度移除」（over-removal）現象，即平台為了避免罰款，傾向於過度刪除合法但有爭議的言論。
2021年，德國政府進一步修訂NetzDG，強化對仇恨言論的監管，並規定社群平台業者必須向聯邦刑事警察局（Bundeskriminalamt, BKA）報告嚴重違法內容，如恐怖主義和種族仇恨言論。該措施強化了社群媒體與政府機關之間的合作，但也引發對監控與隱私權的討論。
此外，NetzDG要求平台提供半年度透明度報告，詳細記錄其內容審查機制和執行情況，迫使大型社群媒體公司積極發展內部審查與自律機制。該法被視為全球首批針對社群媒體平台設立法律義務的先驅之一，並影響後來歐盟《數位服務法》（DSA）的制定。
法國
法國自2018年起積極立法對抗虛假資訊，特別針對選舉期間的資訊操縱進行規範，透過修改《選舉法》，增訂打擊資訊操弄相關之法條（Loi contre la manipulation de l’information）主要內容包括：
- 選舉前三個月，法院可應候選人或政黨要求，在48小時內下令撤除虛假資訊。
- 社群媒體應承擔事實查核之責任，增加透明度，包含公開其演算法機制、揭露政治廣告贊助者及廣告報酬，以及建立假訊息回報機制，提供社群使用者簡單檢舉機制，並回報處理狀況。
- 平台業者應向高等視聽委員會（CSA）提出年度聲明，詳述其對抗假訊息之機制。外國政府控制的電視台，若其新聞內容傷害法國基本利益或造成社會動盪，CSA有權開罰、暫停或終止其服務。
此外，法國政府於2020年推出《反分離主義法》（Loi contre le séparatisme），雖然主要針對極端主義，但其中部分條款亦涵蓋網路上的仇恨言論和假訊息內容。例如，政府可要求社群平台刪除明顯違法的內容，否則可能面臨罰款。
英國
英國政府對於虛假資訊的管制主要集中在選舉透明度、網路安全與仇恨言論的管理。英國通信管理局（Ofcom）亦被賦予監督社群媒體平台的責任，確保其遵守法規。
2022年，英國通過《選舉法》（Elections Act 2022），針對選舉期間的假訊息與外國干預問題，要求政治廣告必須標示贊助者身份，提高政治廣告的透明度。2023年制訂《網路安全法》（Online Safety Act），該法規範社群媒體與搜尋引擎，對於以下方面違法內容負起責任：
- 社群平台需積極識別並刪除仇恨言論、種族歧視、網路詐欺廣告、恐怖主義等影響公共安全的內容。
- 要求社群媒體建立嚴格的內容審核機制，強化對於兒童與弱勢群體的保護，防止性犯罪、網路暴露（cyber-flashing）資訊對年輕用戶的影響；成人網站需年齡（18歲）核實。
- 未能有效執行規範的平台，可能面臨最高達全球年營業額10%的罰款。
英國的《網路安全法》是目前全球最嚴格的數位平台監管法之一。英國也建立事實查核機制，例如《事實查核慈善機構》（Full Fact），專門針對網路假訊息進行獨立審查，並與政府和媒體合作發布澄清報告。
日本
日本雖未針對虛假資訊制定專門的法律，但透過現行的媒體法規與網路監管措施，對假訊息的傳播進行一定程度的規範。
首先，《媒體法》（Broadcast Act）要求媒體機構在報導新聞時，應確保資訊的真實性，並對錯誤報導進行更正。該法雖未明確提及網路平台，但傳統媒體受到較嚴格的監管。《刑法》（Penal Code）則規範誹謗與名譽損害行為，若散布不實資訊造成個人或組織損害，可面臨刑事責任。《公職選舉法》（Public Offices Election Act）則針對選舉期間不得散布虛假資訊，違者可能面臨罰款或取消參選資格。
此外，近年來日本政府亦積極推動「媒體素養教育」，提升公眾對網路資訊的辨識能力。
然而，日本在網路虛假資訊的管制上仍面臨挑戰。首先，目前政府對社群媒體平台的監管較為寬鬆，主要依賴業者自行審查內容；其次，現行法規多針對傳統媒體，對於社交媒體、影音平台等新興媒體的約束力有限。
日本政府有意擬立其他法律強化打擊假訊息，而民間也成立事實查核中心（Japan Fact-check Center, JFC），幫助民眾辨識假訊息。
美國
美國對於虛假資訊的管制，主要依賴市場自律與法律規範並行，並透過政府機構、社群媒體企業以及第三方事實查核機構的合作，減少虛假訊息的影響。
在法律方面，美國國會於2016年通過《反外國宣傳與假訊息法案》（Countering Foreign Propaganda and Disinformation Act），授權政府成立「全球作戰中心」（Global Engagement Center,GEC），負責監測與反制來自境外的假訊息攻擊，尤其是來自俄羅斯和中國的政治宣傳。
此外，《誠實廣告法案》（Honest Ads Act）要求網路廣告商揭露政治廣告的贊助者與資金來源，提高透明度，以防止境外勢力影響選舉。《社交媒體透明法案》（Digital Social Platform Transparency Act）則要求社群媒體平台披露演算法的運作方式，並標示經過事實查核的內容，以降低假訊息的傳播。
此外，科技公司合作也透過獨立機構合作審查可疑內容，加強對虛假資訊的監管。例如，Facebook與Twitter（X）曾設立標記假訊息的自從Twitter（X）在被馬斯克收購後，事實查核機制就不再運行。Meta自2020年開始與第三方事實查核機構合作，但川普上任前，2025年一月，Meta中止與FactCheck.org的合作關係。。
美國社群平台與事實查核機構合作，辨識虛假資訊並明確標示。圖片來源：Shutterstock
新加坡
早在1993年，新加坡政府就制訂《電腦濫用和網絡安全法》（Computer Misuse and Cyber Security Act），給予政府截取網絡資訊的權限。1994年更進一步制定《廣播法》（Broadcasting Act），要求互聯網服務業者刪除違反公共利益、公共秩序和公共安全的內容，當時被認為是世界上管理互聯網最嚴格的規定。
由於Covid-19假訊息滿天飛，新加坡政府於2019年制定《防止網路假資訊與操縱法案》（Protection from Online Falsehoods and Manipulation Act 2019,POFMA），賦予政府部長權力，對要求社群平台可針對虛假資訊進行標記、要求更正或刪除，並詳列不同情境下的違規行為及處分內容，對違規者處以罰款或限制其網路活動。
儘管新加坡司法部聲明，POFMA是要打擊謊言（falsehoods），而不是打擊意見（opinions）跟批評（criticisms）；事實上，除了因為涉及公共衛生的假訊息，有許多異議分子收到政府要求更正訊息的行政命令。POFMA雖有助於打擊虛假資訊，但亦被批評侵害言論自由。
台灣對虛假資訊的管制現況
目前，台灣並未制定專法來管制虛假資訊，而是透過散布於各類法律中的條款進行規範，如《社會秩序維護法》《刑法》《選罷法》《傳染病防治法》等。此外，《廣電三法》已要求廣播電視媒體承擔事實查核責任，但對於網路平台與社群媒體的監管仍顯不足。
面對境外假訊息攻擊，則是透過《兩岸人民關係條例》及《反滲透法》來因應。除了限制中國大陸資金投資台灣媒體相關產業，也禁止台灣媒體接受未經許可的中資廣告，並禁止任何人及團體在境外敵對勢力的指揮或資助之下，從事意圖影響民主選舉的政治宣傳。
在數位平台管理方面，行政院曾於2018年提出《數位通訊傳播法》草案，草案框架主要參考歐盟的《數位服務法》。法律主要精神採取促進「民間自律」及「公私協力」方式作為網路治理手段，並引入公民參與機制，以保障個人及社會法益，但最後不了了之。
法案主要重點為：
- 業者需公開揭露營業的相關資訊（自然人、團體⋯）、服務使用條款（隱私權、資安政策、檢舉通報管道及申訴機制）。
- 業者對自己提供的資訊負例如電商業者若單純只是平台，買賣契約是消費者跟廠商訂定，業者不須負責，除非是業者明知產品有問題。如果買賣契約是平台業者對消費者，自然難辭其咎。，但對所傳輸或儲存他人資訊不負審查或監督責任（即不知者無罪條款）。
- 業者應提供使用者完善檢舉、申訴及回覆機制。
- 若政府主管機關或檢舉人士發現有人在社群網站公開散播不實謠言及訊息，可要求平台業者進行查核，查證屬假訊息後，應在24小時內下架。
政府又於2023年公告《數位中介服務法》草案，法律精神希望透過「公私協力」模式，要求平台業者設立事實查核機制，並提供有效的檢舉與申訴管道。該法重要條文為：
- 各行政部會有依其業務職權認定假訊息之權利。
- 政府可介入之內容包含：人性尊嚴保障、國家安全或國防等公共安全維持、犯罪偵查或追溯、族群/性別/宗教或國籍等仇恨及歧視行為、兒童及少年權益、公共健康之維護，及消費者和投資人權益。
- 法院要設置專責窗口處理行政機關提出的資訊限制令，並在48小時內做出裁定。在法院未裁定限制令以前，行政機關可要求業者針對違反法律強制或禁止規定者直接加註警示，且最高可執行30天。
- 業者應提供使用者完善檢舉、申訴及回覆機制。
該法由於對言論自由保障有侵害疑慮、法律文字缺乏明確性，外界質疑法院可能沒有充分量能來處理假訊息的認定；加上網路社群平台業者及網路輿論一面倒的反對，該法案未完成立法程序而撤案。（延伸閱讀｜《數位中介服務法》光明與黑暗：提高政府透明度，何不從公開內容管制統計開始？）
台灣未來可能的立法方向
在面臨資訊戰及境外假訊息氾濫的時代背景下，世界各國紛紛採取多樣化的策略來應對假訊息。台灣作為一個高度數位化的民主國家，不僅在技術層面位居全球前列，更因地理與政治特殊性，成為境外資訊戰的主要標的。
根據2018年V-Dem全球報告，台灣是「接收境外假資訊」排名世界第一的國家，顯然境外假訊息的攻擊，已對台灣民主政治帶來潛在破壞。即便政府過去在立法上的嘗試遭遇阻礙，但這並不應成為放任假訊息泛濫的理由。
台灣亟需借鏡國際間對假訊息的各種治理措施，結合本土需求，制定綜合性法律與政策，以全面遏止虛假訊息的流通。
國際上普遍認為，連線服務與線上平台服務提供者等數位中介服務，具備「守門人」（gatekeeper）特性，應針對數位中介服務之行為加以規範，數位中介服務提供者應負起「平台問責」（platform accountability）。
台灣的資訊網路雖開放自由，但虛假訊息也成為資訊戰工具，可能破壞民主。圖片來源：Shutterstock
虛假訊息的蔓延對台灣造成的威脅不容小覷，其影響可概略涵蓋以下幾方面：
- 對民主政治的運作帶來侵蝕：虛假訊息往往通過扭曲事實、操作公共情緒，干預選舉、政策辯論或議題設定，進而破壞民主機制運作的基礎。
- 對社會的和諧帶來破壞：言論操論者透過散播仇恨言論、錯誤資訊或危言聳聽的內容，引發社會族群間的對立與分裂。
- 對國家安全造成危害：虛假訊息可被當作資訊戰的一環，用以削弱政府的威信與合法性，甚至妨礙重要政策的推行，影響國防和國家穩定。
有鑑於此，未來的立法工作應包含多層次的規範。總和上述各國立法經驗，以及政大教授黃兆年的意見，筆者有以下建議：
一、建立數位平台的共管機制
目前，歐盟的《數位服務法》（Digital Services Act, DSA）成功為全球數位治理樹立了標竿，其重點是要求數位平台不僅需定期揭露如何管理內容，更需針對有害資訊建立有效的回應機制。
台灣首要之務可參考此模式，強化數位平台在假訊息傳播問題上的責任，包括：
- 優先推動業者自律，「公私協力」（public-private partnership）的共管機制（co-regulation）是陸續推動的方案；「公私協力」機制乃透過平台提供用戶檢舉系統，並與專業第三方事實查核機構合作，提高假訊息處理的效率。
- 為了讓第三方事實查核機構能有效運作，可考慮以財團法人方式建置，接受民眾捐款，董事會組成多元納入民間人士參與，確保有充裕資源來建立具公信力之事實查核，並向平台業者主動通報或提供諮詢。
- 要求平台業者定期進行業務透明度報告，包括假訊息處理數量及相關處理措施等，確保資訊的公開與可監督性。
- 平台業者應交代清晰的演算法透明標準，避免平台的推薦機制助長虛假或有害內容的傳播。
- 政府強力介入是最後手段，且只介入已明顯違反現有法律、危害公共利益之非事實言論，請法院裁定資訊限制令，要求社群平台業者在貼文旁，做警示標語的標記，但也應額外提供當事人或機關提供事實澄清聲明之資訊。
二、提升資訊透明度，揭露內容來源
台灣目前部分平台業者已推行廣告及內容透明措施，但下列各項仍有改進空間：
- 廣告實名制：電視、平面媒體及社群平台上的一般及政治廣告皆應立法落實廣告實名制，讓社會大眾可回溯廣告資金贊助者，並揭露其是否涉及外國政府、個人或團體之資助。隱匿或冒用身分之情事，除了贊助者受到處罰，社群平台也應盡到贊助者身分之核實責任。相關規定應納入選罷法之修法。
- AI生成內容辨識標籤：面對生成式人工智慧技術（如ChatGPT、Deepfake）迅速發展帶來的挑戰，平台除了要求使用者主動標示AI生成內容，應負起社會責任，發展系統辨識AI生成或合成之照片，並事後加以標記。
三、因應境外假訊息攻擊之挑戰
外國勢力干涉是台灣在假訊息治理中面臨的重要課題之一。美國的《外國代理人登記法》（FARA）與澳洲的《外國影響透明計劃》為台灣提供了重要參考。具體措施可包括：
- 要求受外國政府資助的媒體機構在其發布內容時，註明「外國代理人」身分，提高閱聽人對資訊來源的敏感度。
- 將境外假訊息納入「國家安全威脅」層級，與國際夥伴共享情報，建立跨國聯防聯控機制。
- 強化公民辨識資訊能力：讓民眾能辨識廣告或新聞背後的利益關係，例如是否受到政府、企業或外國勢力的資助。
四、強化現有法律與事實查核機制
針對假訊息問題，應從現有法律著手進行修訂法律與細部化規範，例如：
- 明確界定假訊息與誹謗言論的範疇，並區別「惡意」（違法）與「非故意」之行為，以設計出合比例的懲處機制。
- 政府只在必要時，僅針對假訊息已嚴重危害社會秩序或國家安全之事件，透過法院裁定進行干預，而非直接刪除或遮蔽內容，避免墮入言論審查的爭議。
- 如同上述，建立具公信力的事實查核中心，由公私部門共同參與，專注於提供準確的資訊查核結果，並主動通報平臺協助下架違規內容，甚至提供政府諮詢及法院裁定參考。
五、培養社會大眾的媒體識讀能力
法律只能治標，教育才能治本。建立長期防線，必須加強社會層面的媒體識讀教育，包括：
- 在校園推動資訊素養課程，指導學生如何辨別可信資訊，理解媒體運作以及認識假訊息的危害。
- 社區教育推廣計劃，針對老年人或弱勢群體提供簡易媒體識讀指南與工具。
- 聯合非政府組織及民間機構，發起全社會型的宣導活動，促進民眾「閱聽責任」的認知。
結論
虛假資訊已成為網路時代的「隱形病毒」，其危害不僅影響個人，也威脅國家及社會整體，對民主政治與公共利益構成嚴重威脅，各國紛紛透過不同方式進行監管；如何在言論自由與公共利益間尋求平衡，是未來立法的核心挑戰。
雖然言論自由是民主制度的基石，但它必須與社會責任以及公共利益的保護並存。因此，確保資訊的正確性，對於促進理性和知識化的公共討論至關重要。
台灣的言論自由來之不易，但自由的基礎是在不危害公共利益的前提下運作。台灣未來的挑戰，是如何在防止假訊息對政治與社會穩定造成負面影響的同時，避免限制正當言論。
應對虛假訊息需要一種平衡的方法。台灣目前的機制需要進一步完善，而這應跨越政府、平台、媒體與個人四大層面，共同承擔責任。
假訊息的防治，不僅需要法規與平台的強化監管，更需要公民提升媒體知識與資訊批判能力。
在政府層面，應確保制定的法律合理且具透明性，避免過度侵害人民的言論自由；在社群平台層面，業者應履行其社會責任，積極參與內容規範與資訊揭露；在媒體層面，媒體作為「第四權」，需承擔事實查核與維護新聞真實性的重大責任，持守新聞真實性與查證責任；而在個體層面，公民應學習成為「資訊把關者」，不輕信簡化的內容或事件懶人包、不傳播假訊息，同時主動多方查證，並參考原始資訊與可靠文件。
防範假消息時，不只倚靠政府的監管法規，個人的媒體識讀與查證能力也很重要。圖片來源：Shutterstock
而具有影響力的網路意見領袖，也需為其公開言論承擔相應的責任。不過，民眾媒體識讀能力的養成，也需要政府透過學校及社會教育，教導學生及民眾如何辨識假訊息。
總而言之，透過讓政府、媒體、平台以及個人共同承擔責任，社會便能在尊重基本言論自由的同時，更妥善應對虛假訊息對台灣民主政治的挑戰。只有當台灣建構起一個多元共治的機制，才能有效應對假訊息對社會的侵蝕，同時維護民主與言論自由的核心價值，邁向更成熟的數位民主體系。
